Legislar: Leyes y Decretos-Leyes

Gonzalo Quintero Olivares, Catedrático de Derecho penal y Abogado

 

 El caluroso agosto se ha visto animado, entre otros temas, por la polémica que ha precedido a la aprobación del Real Decreto-Ley 14/2022, de 1 de agosto, que establece medidas de sostenibilidad económica en el ámbito del transporte, en materia de becas y ayudas al estudio, así como de medidas de ahorro, eficiencia energética y de reducción de la dependencia energética. En su articulado se incluyen otras materias, como las medidas excepcionales en materia de revisión de precios en los contratos públicos de obras o la modificación del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre.

   Realmente son demasiados platos para un solo menú, aunque otra cosa es el aparente enfado de los que protestan porque se ha orillado al Poder Legislativo. Podría responderse que no hay para tanto y que ya nos conocemos. Y diré por qué.

  La justificación formal de la utilización de la vía del Real Decreto-Ley es la urgencia de las medidas que se quieren establecer, pues es una norma jurídica con rango de ley, producida por el Gobierno y dictada en casos de extraordinaria y urgente necesidad. Está contemplado en el artículo 86 de la Constitución, y, por cierto, no está de más recordar que otros sistemas constitucionales no admiten esa figura, lo que le confiere especial carácter de “anormalidad”, aunque esa nota contrasta con el número de Decretos-Leyes decididos por el Gobierno en la presente legislatura (s.e.u.o., 78 contando con el RD-Ley 14/2022), y, consecuentemente, se ha de aceptar que todos y cada uno de ellos obedeció a una urgencia inaplazable, lo cual es muy difícil de admitir. Pero, por otra parte, antes de lanzar contra el Gobierno la acusación de abuso de la vía del Real Decreto-Ley es justo recordar que los gobiernos anteriores, tanto del PSOE como del PP, también echaron mano del Real Decreto-Ley con abundancia. La consecuencia es que, calculado el número de Leyes aprobadas frente al de Reales Decretos-Ley, en muchas legislaturas estos han superado a las Leyes, de manera tal que la legislación excepcional ha acabado siendo superior a la legislación ordinaria.

 

 Ante la posible crítica se recuerda que el Real Decreto-Ley ha de ser ratificado por el Congreso, lo cual le dota de una especie de aval del Legislativo, pero lo cierto es que lo único que vota y acepta el Congreso es que se da la situación de urgencia que impide usar la vía de la ley ordinaria, pero no el contenido del Decreto, si bien, en el plazo de 30 días desde su promulgación podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia. Pero, claro está, también pueden no hacerlo, y eso es lo habitual.

  La inevitable conclusión es que en nuestro sistema político el monopolio legislativo atribuido a Congreso y Senado es, salvadas las materias vedadas a la vía del Real Decreto, meramente teórico, al margen de las garantías y límites que para el Real Decreto-Ley fija el citado artículo 86 de la Constitución en cuanto a la premisa de urgente necesidad y a las materias sobre las que no se puede legislar con ese instrumento. Pero la experiencia enseña que esa vía es la preferida por el Poder Ejecutivo para crear Leyes sin pasar ni por el debate parlamentario ni por la larga tramitación que una Ley exige en nuestro sistema – no menos de seis meses como media – porque así lo determina la liturgia figada por los reglamentos de las Cámaras, a lo que añade el decaimiento de todos lo que no haya sido aprobado al acabar la legislatura. Hay quien dice que eso es “gobernar por Decreto”, pero es distinto, y peor: es legislar por Decreto.

 Hasta aquí tenemos una “explicación formal” que, en principio, muestra solo algunos problemas. Por supuesto, que el uso de Reales Decretos-Ley implica una devaluación de las funciones del Poder Legislativo e, inevitablemente, una afectación a la división de Poderes. Pero justo es recordar que no hay en España ninguna fuerza política que haya demandado la exclusión de esa vía o unas limitaciones mucho mayores, pues unos y otros aceptan la posibilidad de recurrir a ellos si algún día están en el Gobierno.

  Otro aspecto del tema que merece ser asumido con “objetividad” es el que se refiere al “puenteo” de la vía legislativa: la “marginación” de los parlamentarios. Pero esa es solo una media verdad, pues si un Gobierno cuenta con el respaldo de la Cámara – sin entrar en cómo se teje ese respaldo y los precios políticos y de toda clase que se hayan de pagar para lograrlo – es que tiene asegurado el voto de una mayoría de diputados. Así las cosas, la aprobación de la urgencia es, en el fondo, la aprobación completa del contenido del Decreto, pues solo un ingenuo puede sostener que en España hay una vida parlamentaria rica en intensidad y profundidad de debates. Muy al contrario, el parlamentario español medio parece adiestrado en el arte de aplaudir lo que su líder u otros pesos del Partido digan (sea lo que sea) desde la tribuna del Congreso y poco más, tribuna que muchos de esos diputados apenas pisarán en toda la legislatura.

   Se dirá, con razón, pero no entraré en ello porque sería abrir otro tema, que esa es una de las muchas consecuencias perversas del funesto sistema electoral de listas cerradas, que permite lograr el acta de diputado sin necesidad de demostrar cualidad personal alguna, así como llevar una vida de parlamentario cómoda y exenta de dar explicaciones al electorado.

    Pero la consecuencia última es evidente: rasgarse las vestiduras porque se haya obviado la vida parlamentaria es legítimo, pero no es sincero, pues el resultado final, gracias a la disciplina de voto, sería más o menos el mismo, con lo cual, aunque sea triste reconocerlo, se ahorra tiempo, y se evita la ficción de un debate parlamentario prefigurado y encorsetado por lo que decidan los sanedrines de los Partidos. Pero, a pesar de eso y de las críticas a la “calidad de los diputados” y a los problemas de lentitud, lo correcto es dar primacía al debate parlamentario, que, además, puede ser seguido por la opinión pública gracias a los medios de comunicación, y eso enriquece la calidad de la democracia.

 Cierto que tampoco hay que hacerse muchas ilusiones sobre ese aspecto, y como ejemplo basta citar el de la recientemente aprobada reforma de los delitos contra la libertad sexual, ley que había sido criticada desde los sectores más cualificados en materia penal, denunciando los gravísimos errores que contiene, sin que esa crítica haya servido para nada. Ya la práctica demostrará quién tenía razón, pero ese es otro tema que nada preocupa al dirigente político populista y cortoplacista.

  Se dirá que las fuerzas políticas pequeñas que, aunque estén presentes en el Congreso, su influencia real es reducida, solamente pueden lograr expresar su opinión sobre una Ley con ocasión de la tramitación parlamentaria, por lo que si esta no existe no se conocerá.  Pero eso es media verdad, al menos en la actual distribución de fuerzas en el Congreso, pues el llamado bloque de la “investidura” funciona materialmente con suficiente interrelación como para poder negar que sea cierta esa pérdida de capacidad de opinar que solo evitaría la tramitación como Ley, pues esa capacidad existe en la misma medida en que de ellas depende la continuidad de la legislatura.

  Me he referido hasta ahora a la desafortunada inflación y abuso de los Decretos-Leyes, pero falta por decir algo en relación con el Real Decreto-Ley 14/2022, que ha provocado este comentario. Muy posiblemente, la urgencia inaplazable se cumple claramente en relación con las medidas de ahorro de energía, cuestión que razonablemente puede comprender y aceptar cualquiera, al margen de que esas mismas medidas hubieran podido ampliarse o perfeccionarse.

   Del extenso resto de materias que incluye el Decreto lo más evidente es que, una vez más, se incurre en un vicio que parece consubstancial a la producción normativa en España, y que se conoce como técnica “omnibus”, y consiste en incluir en un mismo viaje legislativo cuestiones que nada tienen que ver entre sí, como pueden ser, por ejemplo, las becas escolares y las normas de funcionamiento de los puertos del Estado. Esa manera de “decretar o legislar” se defiende con argumentos de “economía parlamentaria”, pero no son admisibles, pues es difícil que los requisitos de excepcionalidad y urgencia se cumplan por igual con todos los temas, además de que no habría razón que justifique no dedicar un Decreto distinto a cada uno, si esa urgencia se apreciara. De ese modo, en el citado caso, quien no acepte las medidas de ahorro se opone a la vez a las becas escolares. Y eso seguro que no es un chantaje, pero lo parece.

 En cualquier caso, nuestra actividad parlamentaria es manifiestamente mejorable.