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La reversión de las competencias en materia penitenciaria

competencias penitenciarias

   En la última fiesta del PP su líder adelantó algunos puntos de su programa de gobierno. En el campo de lo delirante se inscribe la promesa de derogar todas las leyes que haya promovido el actual Gobierno. Es indudable que no sería fácil llevar a la práctica semejante promesa, aunque se dirá que en el calor de masas se dicen cosas inviables y lo único que se persigue es la arenga a la tropa antes de la batalla y lo demás carece de real importancia.   Ello, no obstante, al espectador que solo medita sobre lo que dice quien aspira, y acaso puede conseguirlo, a encabezar el próximo gobierno, no puede sino  ver con preocupación la promesa de un choque frontal de consecuencias impredecibles.

   Una promesa, concreta y cargada de intencionalidad, ha merecido el honor de ser reiterada en más de una ocasión ( no es la única), y viene siendo reiterada desde hace bastante tiempo: la de recuperar todas las competencias en materia de ejecución penitenciaria, que en estos momentos están transferidas a Cataluña y, desde el 1 de octubre, también a la Comunidad Autónoma del País Vasco ( RD 474/2021, de 29 de junio) cuyo Estatuto de 1979 preveía   la ejecución de la legislación del Estado en” materia de “legislación penitenciaria”.   Cataluña tiene esa competencia desde el RD de 28 de diciembre de 1983, y ya la había tenido un tiempo durante la II República, a partir del 12 de mayo de 1934 en virtud del art.11 del Estatuto de entonces. Fue, a la sazón, el único caso.

  Hasta que el País Vasco la ha asumido, ninguna otra Comunidad Autónoma dispone de esa competencia, a pesar de que podrían tenerla. La vía constitucional para obtenerla es un tanto alambicada: El art.149.1.6 CE dispone que el Estado, tiene competencia exclusiva en legislación penitenciaria, y esa sería una reserva constitucional. Pero la Ley General Penitenciaria (LGP, en adelante) declara que la competencia de ejecución y gestión puede corresponder a las Comunidades Autónomas cuando la hayan asumido en sus Estatutos, lo cual sucede solo en los Estatutos de Cataluña, País Vasco, Navarra y Andalucía. Pero ni estas dos últimas ni ninguna otra CA ha solicitado asumir ese encargo, que posiblemente ven como un regalo envenenado, por lo difícil de la tarea, lo costoso de su ejecución y la casi imposibilidad de alcanzar especiales éxitos en esa gestión, dicho sea, con todo el respeto a los muchos funcionarios que se esfuerzan por llevar adelante un programa penitenciario razonable.

    El principio rector en la LGP es el de la uniformidad del régimen penitenciario, y,  por ese motivo, el artículo 1 del Reglamento Penitenciario de 1996 que regula la ejecución de las penas y medidas de seguridad privativas de libertad, así como el régimen de los detenidos y presos preventivos, se declara de aplicación directa en todo el Estado, y, además (art.2) , las CA que dispongan de la competencia en ejecución deberán informar a la Administración estatal de ingresos, salidas, permisos, y cambios de grado.

Eso es, por supuesto, lo único que se acomoda a la Constitución (comenzando por el principio de igualdad): que el régimen penitenciario sea realmente único en todo el Estado, y ese ha sido el ideal del penitenciarismo desde sus inicios.   El 26 de junio de 1849, un año después de la promulgación del CP de 1848, se aprobó, a impulso del ministro Luis Sartorius, la Ley de Prisiones, que supuso el comienzo de la unificación del régimen de las prisiones civiles y su separación definitiva de las militares y navales. En la nueva orientación estaba sin duda la convicción de que el grueso de las penas iba a ser el de las privativas de libertad, que exigían la uniformidad de criterios en su ejecución. La auténtica unificación, empero, habría de tardar todavía, esencialmente a causa de la falta de recursos económicos que permitieran al Estado la asunción real de todas las competencias, que de hecho compartía aun con las Administraciones municipales y provinciales, e incluso con las autoridades militares.

 La reunión competencial en una Administración civil penitenciaria no llegaría en realidad hasta inicios del siglo XX.  La influencia del importante movimiento que fue el correccionalismo español – no viene al caso entrar ahora en señalar las aportaciones que en materia penitenciaria supuso el trabajo y la obra de una relación de personajes que, desde Concepción Arenal a Victoria Kent, transformaron la vida de las cárceles españolas- se dejó sentir en las reglamentaciones penitenciarias y su orientación formal a la recuperación del interno.

        Saltamos en el tiempo y llegamos a la aprobación, el 26 de septiembre de 1979, de la Ley Orgánica General Penitenciaria (LOGP), que iría acompañada de sus correspondientes Reglamentos, y que da por supuesta la unidad del tratamiento y la ejecución de las penas.

   La unidad o centralización en esta materia es lo normal en Europa. Con algunas excepciones, principalmente en el Reino Unido, en donde el Servicio de Prisiones de Su Majestad gestiona sólo las prisiones de Inglaterra y de Gales. Escocia e Irlanda del Norte tienen su propio sistema, y, además, hay prisiones privadas. Otra relativa excepción es el caso de Alemania, donde tradicionalmente la legislación sobre ejecución penal había sido materia de competencia federal, como la misma legislación penal. Pero desde hace ya un cierto tiempo, la gestión de los centros penitenciarios es competencia de los Länder, aunque bajo las reglas de la Strafvollzugsgesetz (Ley de ejecución penal), de 16 de marzo de 1976.  Sin embargo, el 1 de septiembre de 2006 entró en vigor la 52.ª Ley de modificación de la Ley fundamental de Bonn (la Constitución), que, entre otras decisiones, excluyó la ejecución penal de las competencias federales, con lo cual ésta pasó los a los Länder, aunque algunos de ellos no han desarrollado dicha competencia y continúan aplicando la legislación estatal.  

Han trascurrido 42 años desde la aprobación de la Ley General Penitenciaria, y es obligado reconocer que la LOGP ha sido una base normativa eficaz en el sistema penitenciario español, y prueba de ello es la ausencia de peticiones de derogación. Es cierto que durante estos años se han puesto de manifiesto defectos que se deben abordar, como el exceso de materias de la importancia del régimen sancionador, por ejemplo, que se remiten al Reglamento Penitenciario, cuando debieran estar tratadas en la Ley.   

 Otras muchas materias merecerían una intervención legislativa, además de la “libertad” para conceder permisos, o, por ejemplo, el problema de la intervención de las comunicaciones de los internos, que contempla el art.51-2 de la LOGP.  El alcance de esa regla dio lugar a un sonoro caso que culminó con la condena y separación de la carrera de un mediático Magistrado.

  Un problema,  que ha sido particularmente visible en los conflictos sobre ejecución penitenciaria acontecidos en Cataluña, es todo lo que rodea al principio de “flexibilidad” (art.100 del Reglamento Penitenciario), que carece de unos criterios orientadores adecuados para evitar la arbitrariedad, concretamente, en la concesión de permisos, vía por la que, efectivamente, puede acabar desvirtuado el régimen progresivo de grados en la ejecución penitenciaria como ha habido ocasión de comprobar. Pero también es patente la Administración penitenciaria catalana ha sido severamente presionada por el Ejecutivo de la Generalitat para que se diera trato de abierto favor a los internos por causas ligadas al independentismo, al punto de provocar repetidos recursos del Fiscal.

  Esta última realidad, ligada a la efectiva concesión injustificable de permisos y cambios de grado, evidencia el problema gravísimo de la deslealtad constitucional, que para quienes la practican es solo un paso obligado en el camino a la independencia. Es eso lo que ha provocado un cierto movimiento en contra de la transferencia de competencias penitenciarias. La oposición, con el PP a la cabeza, clama por la recuperación de las competencias, a fin de acabar con los “privilegios” a independentistas y, a partir de ahora, según se pronostica, con o sin base, a etarras que se dice serán puestos en libertad por la Administración vasca.

 La cesión de competencias no puede cambiar materialmente el derecho penal mediante interpretaciones insostenibles de la legislación penitenciaria. Las “excepciones” decididas por motivos políticos son inadmisibles. Y en algunos sectores del independentismo se defendió abiertamente la necesidad de utilizar la competencia penitenciaria para prácticamente vaciar de contenido las sentencias condenatorias que dictara cualquier Tribunal penal contra un independentista.  El problema es de enorme gravedad, comenzando por el impacto que esos privilegios pueden tener en los llamados “presos comunes”, claramente discriminados.

   Pero la solución “mágica” no puede ser la recuperación de competencias (prescindiendo de las dificultades políticas y jurídicas que comportaría dar ese paso). Las  CCAA de Cataluña y País Vasco se opondrían frontalmente a una reducción de las competencias que tienen. Igualmente es seguro que cuando los constituyentes incluyeron la posibilidad de transferir la competencia en la ejecución penitenciaria no pudieron pensar en que eso pudiera ser fuente de posibles abusos, pero también hay que hacer constar que, si entramos en el recuento de abusos cometidos en cada CA en el ejercicio de las competencias transferidas, lo sucedido en el campo penitenciario en Cataluña no rebasa la categoría de anécdota, por gravísimo que hay sido y que pueda volver a suceder.

Quienes defienden la “recuperación” señalan los abusos que se han cometido en Cataluña y que, según dicen, podrían cometerse en el País Vasco a partir de ahora. Pero la fuerza de esa argumentación se diluye cuando añaden que solo una Administración penitenciaria centralizada y controlada por el Gobierno puede garantizar el cumplimiento efectivo e íntegro de las penas. O sea: moldear el derecho penal cuando el condenado llegue al poder de la Administración.

   Esa “promesa de dureza” se coloca en el extremo opuesto de la tolerancia sectaria, y es igualmente inadmisible. La prevención especial ha de presidir la ejecución de la pena, y no es el espacio en que se ha de dar preferencia a las ideas que se defiendan sobre cómo tratar penalmente a los movimientos separatistas, tarea que han de regular las leyes y decidir los Tribunales.

 En resumen, que no tienen razón ni los unos ni los otros.

Y la nave va.

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