Competencias en materia de protección civil: los efectos de Filomena

Pandemia primero, borrasca después. De gran transcendencia la primera, de menor impacto la segunda. El caso es que desde marzo de 2020 nos hemos acostumbrado a la legislación de circunstancias excepcionales. Si la COVID19 nos ha permitido estudiar contratos de emergencia, legislación sanitaria o el estado de alarma, Filomena nos pone en el camino de analizar la legislación de protección civil.

A los ojos de la ciudadanía, posiblemente la cuestión más relevante es quién tiene que hacer qué. Una cuestión que no resulta fácil de resolver, teniendo en cuenta que, en condiciones normales, las competencias están divididas entre el Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales.

En el caso de Filomena, el bloqueo de Madrid por la nieve, la imprevisión de las autoridades nos conduce directamente a plantearnos quién ha sido el responsable. Porque está claro que ha habido una gran imprevisión, falta de planificación y ausencia de solicitud de recursos a tiempo para reducir el impacto de la borrasca.

No se puede decir que en España no haya legislación ni planes para prevenir este tipo de situaciones extremas.

En España tenemos un sistema nacional de protección civil que está regulado en la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil. Una norma que, esencialmente, aborda los problemas competenciales, dado que parte de que se va a aprobar una serie de planes de protección civil de naturaleza territorial. 

Se trata de una norma, además, de naturaleza coordinadora, dado que la mayor parte de las competencias son de naturaleza autonómica. Sólo en aquellos casos en los que la situación de emergencia se transforma en un problema de seguridad, se activa la competencia estatal recogida en el artículo 149.1.29 de la Constitución. 

Ya tempranamente, la STC 123/1984, de 15 de diciembre, reconoce la competencia autonómica siguientes términos:“… debe reconocerse a las Comunidades Autónomas competencia en materia de protección civil, especialmente para la elaboración de los correspondientes planes de prevención de riesgos y calamidades y para la dirección de sus propios servicios en el caso de que situaciones o de emergencia se produzcan (…)”. Esto es, planificación, prevención y ejecución de medidas frente a las calamidades. Y recordemos que aquí la competencia se extiende con independencia de quién sea el titular de los bienes, aunque se trate de bienes estatales, tal como señaló la STC 227/88.

De hecho, a partir de esta asignación competencia, las Comunidades Autónomas han ido aprobando sus normas propias, sus planes directores (en Madrid, el Plan Territorial de Protección Civil de la Comunidad de Madrid (PLATERCAM), aprobado por Decreto 85/1992, de 17 de diciembre, con carácter de Plan Director), planes especiales (por ejemplo, hay uno ante inclemencias invernales) e incluso planes territoriales más limitados (por ejemplo, el Ayuntamiento de Madrid, tiene uno de 2014). 

Como se puede ver, disponer de leyes, reglamentos y planes no es suficiente, hay que impulsar la implementación de las medidas previstos en ellas, hay que tener recursos preventivos y hay que tener una Administración suficiente para poderlo llevar a la práctica. Los años de cura de adelgazamiento de la Comunidad de Madrid la han conducido a una situación de anorexia.

Desde luego, no es una actividad en la que las Comunidades Autónomas estén solas. 

Aunque las competencias ejecutivas del Estado son muy limitadas, tal como lo recogen los artículos 33 y 34 de la Ley 17/2015, hay un marco de colaboración de extremada importancia: la posibilidad de solicitar el auxilio al Estado para que se empleen sus medios materiales y personales, tal como ha ocurrido con la actuación de la hoy tan alabada por todos Unidad Militar de Emergencia: “el Estado colaborará con las Comunidades Autónomas y con las Entidades Locales, facilitando los recursos humanos y materiales disponibles en caso de emergencias que no hayan sido declaradas de interés nacional”. Aquí hay que recordar, por ejemplo, que la UME ha rescatado a más de mil conductores que se quedaron aislados.

Más aún, esta es también una competencia que tienen asumidas las Entidades Locales, cuyo desarrollo está perfectamente explicado en este artículo de Javier Barcelona. Es una competencia obligatoria de todos los municipios  (de acuerdo con lo que dispone el artículo 25.1 b) la protección civil, y de acuerdo con lo que dispone el artículo 26 de la Ley de Bases de Régimen Local, todos los municipios de más de 20.000 habitantes han de disponer de un servicio propio de protección civil. Para los de menos de 20.000 serán las Diputaciones provinciales las encargadas de ejecutar la competencia. Pero, en todo caso, es una obligación de Ayuntamientos y Diputaciones arbitrar los mecanismos (incluidos los de cooperación y colaboración) para prevenir y mitigar los efectos de las calamidades.

Pero, en el fondo de todo ello, lo que hemos de echar en cara a la Comunidad de Madrid y al Ayuntamiento de la capital especialmente, es que no se recurriera con anticipación suficiente a los mecanismos de apoyo y colaboración que están recogidos en la legislación. La petición de la UME se hizo tarde y, con ello, el impacto de la nevada fue mayor de lo que debería haber sido.

Es ese mandato constitucional de cooperación y colaboración que hay que pedir antes de que la situación sea insostenible. En esto también hay que ser constitucionalista.

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Catedrático de Derecho administrativo en la Universidad Complutense de Madrid