LA ADMISION DE ESPAÑA COMO MIEMBRO DE LA ONU: UNAS PÁGINAS DE HISTORIA
I. INTRODUCCIÓN
1. Han pasado cincuenta años del ingreso de España como miembro de la O.N.U. y mucho ha cambiado desde entonces la posición de nuestro país en el escenario internacional, al igual que este se ha modificado profundamente por obra de diversos factores[1]. Pues basta reparar en cuanto a lo primero que desde 1978 España participa en la O.T.A.N. y, tras obligarse por el Convenio de Roma de 1950, se incorporó al Consejo de Europa. Y desde enero de 1986 al proceso de integración económica y política impulsado por las Comunidades europeas y hoy por la Unión Europea. Por lo que pudiera considerarse que la difícil posición de España en el periodo que precede a su ingreso en la O.N.U. solo es hoy un recuerdo histórico, afortunadamente superado y que quizás debemos olvidar pues nada nos aporta para nuestro presente.
2. No obstante, la perspectiva histórica, a mi entender, sigue conservando su valor respecto al ingreso de España en la O.N.U. De un lado, porque las dificultades que suscitó la admisión de España traen causa de la Guerra Civil que sufrió nuestro país (1936-1939) y de la actitud de la dictadura del General Franco ante la Segunda Guerra Mundial (1939-1945), como se puso de relieve en los orígenes de la O.N.U. De suerte que, al terminar el conflicto bélico, el contexto histórico anterior se erigía en factor decisivo para impedir su ingreso. De otro lado, porque su solicitud de admisión en esta Organización de septiembre de 1955 tuvo lugar en un nuevo periodo histórico, el de la “Guerra FrÍa“, cuando España ya se había vinculado al grupo de Estados liderado por los Estados Unidos por los acuerdos militares con este país de 1953. Un periodo de enfrentamiento entre los dos bloques que determinó que la aplicación del artículo 4 de la Carta no estuviera exenta de dificultades, tanto en lo que respecta a la valoración política de las condiciones de ingreso como a la competencia de los órganos a los que corresponde la decisión, como se evidencia en la solicitud por la ASAMBLEA GENERAL de dos opiniones consultivas a la C.I.J. sobre dicho precepto. De suerte que, aunque estas solo sean hoy unas páginas de historia, el recuerdo de aquel momento quizás puede estar justificado.
II. LOS «ESTADOS AMANTES DE LA PAZ” COMO REQUISITO PARA LA ADMISIÓN DE NUEVOS MIEMBROS EN LA O.N.U.
II.1. LA ACTITUD DEL GOBIERNO DEL GENERAL FRANCO EN EL PERIODO 1936-1945
3. Como se ha indicado, los orígenes de las dificultades que encontró España en 1955 para su ingreso como nuevo Miembro en la O.N.U. se hallan en la Guerra Civil de 1936-1939. Un conflicto armado de carácter interno en el que el Comité de No Intervención, creado por iniciativa de Francia y del Reino Unido[2], pese a adoptar una política al respecto desde comienzos de agosto de 1936, sin embargo no impidió que en él intervinieran activamente, tanto por simpatías ideológicas como por razones estratégicas, varios de los Estados que luego participarían en la Segunda Guerra Mundial, bien apoyando al Gobierno de la República[3]o bien a los que se alzaron en armas contra dicho Gobierno[4]. Por lo que cabe considerar, en atención a esta participación, que nuestro conflicto interno fue, en verdad, un prólogo del conflicto mundial.
Ahora bien, el dato esencial a nuestros fines fue no solo el inicial suministro de aviones de transporte y material de guerra[5], sino la posterior participación en la Guerra Civil de fuerzas armadas de Italia y Alemania apoyando al Gobierno de Burgos[6]. Y ello en un periodo en el que se registra la proclamación del Eje Roma-Berlín el 1 de noviembre de 1936 por los dos Estados que se acaban de mencionar y, el 25 de ese mes y año, se llega por Alemania y Japón al Pacto Anti-Komintern, al que Italia se asociaría el 6 de noviembre de 1937[7] . Al igual que lo hizo el Gobierno de Burgos el 27 de marzo de 1939, pocos días antes del final de la Guerra Civil, un hecho al que sigue la firma del tratado hispano-germano de amistad y no agresión de 31 de marzo de ese año. Alianzas políticas que se refuerzan con la que Alemania e Italia suscriben el 22 de mayo de 1939, el llamado “Pacto de acero” y, el 27 de septiembre del mismo año, con el Pacto Tripartito entre ambas Potencias y Japón.
Unas fechas, de otra parte, entre las que cabe indicar como hechos internacionalmente relevantes el incremento de la ocupación de China por Japón; mientras que en Europa se registran las primeras agresiones de Alemania e Italia, como es el caso delAnschluss con Austria el 11 de marzo de 1938, a la que siguen, tras la crisis de los Sudetes y la proclamación del Protectorado alemán sobre Bohemia y Moravia el 16 de marzo de 1939, la invasión de Albania por Italia el 7 de abril de ese año . De suerte que, en suma, el Gobierno del General Franco no solo recibió como beligerante en la Guerra Civil una importante ayuda militar de dos de los Estados que luego fueron agresores antes y durante la Segunda Guerra Mundial, sino que se asoció políticamente a ellos y al que sería el tercer agresor, Japón.
4. De otro lado, cuando se inicia la Segunda Guerra Mundial con la invasión de Polonia por Alemania el 31 de agosto de 1939 y la inmediata participación en el conflicto de Francia y el Reino Unido el 3 de septiembre[8], un segundo extremo significativo a nuestros fines es la actitud de España ante los beligerantes. En efecto, cabe recordar que los Estados Unidos, antes de entrar en el conflicto en diciembre de 1941, adoptó una neutralidad cualificada o “benévola “hacia los dos Estados últimamente mencionados basándose en la legítima defensa colectiva frente a una ruptura del Pacto Briand-Kellog por una guerra de agresión y en las obligaciones que en este caso se imponen a los terceros Estados[9]. Pero España, que inicialmente había declarado su “neutralidad estricta” el 4 de septiembre de 1939 y el 12 de mayo de 1940[10], sin embargo, modifica su posición con el Decreto de 12 de junio de 1940, en el que se declara que, una vez extendida la contienda al Mediterráneo…” el Gobierno ha acordado la no beligerancia de España en el conflicto “[11].
Este cambio de actitud se adopta dos días después de la declaración de guerra de Italia a Francia y el Reino Unido. Y sin duda se debe a que el artículo 4 Tratado hispano-italiano de amistad y no agresión de 28 de noviembre de 1936 contemplaba que si uno de los Estados contratantes entrara en conflicto con una o más potencias distintas “…el otro Estado se compromete a adoptar respecto del último una posición de benevolente neutralidad“. Pero se ha puesto de relieve justamente, de un lado, que la “no beligerancia” es un nuevo status, de contenido indefinido y que va más allá de la neutralidad benévola. De otro, que dicho statusno se adopta por el Gobierno español solo respecto a la guerra de Italia con otras Potencias sino con carácter general[12] . Por lo que cabe estimar que implicaba una nueva posición política más cercana a las Potencias del Eje que la anterior neutralidad y preludiaba su intervención en el conflicto mundial. Pues cabe observar, de un lado, que dicha posición también se adaptaba a las previsiones del Tratado hispano-alemán de amistad y no agresión de 31 de marzo de 1939 y, además, se adoptaba en un momento en el que el Gobierno del General Franco consideró, entre junio y diciembre de 1940, que podría entrar en guerra al lado de dichas Potencias[13] y había ocupado el 14 de junio de ese año la Zona Internacional de Tánger[14]. Aunque luego posponga el momento previsto para la entrada en la guerra, el 10 de enero de 1941, alegando sus carencias para intervenir en una largo conflicto[15]. Lo que se confirma, de otro lado, con el Decreto de 18 de diciembre de 1941, con ocasión de la guerra entre Estados Unidos y Japón, por el que “…España mantiene, como en la fase anterior del conflicto, su posición de no beligerancia “.
5. Por último, cuando se declara la guerra entre Alemania y la U.R.S.S. el 22 de junio de 1942, España superó los límites de la “no beligerancia”, entendida como ausencia de participación directa en un conflicto armado internacional. Pues basta reparar en que se produjo el reclutamiento y el envío de la División Azul al frente ruso, donde entraría en combate al lado de las fuerzas alemanas. Un hecho que el General Franco trataría de justificar políticamente ante el Embajador de los Estados Unidos en 1942 con la “teoría de las dos guerras” : una frente al comunismo, ante la que España “no era indiferente”, y otra ajena a esa lucha específica, en la que era “neutral”. Y más tarde, cuando Estados Unidos solicita el 29 de julio de 1943 que España aplique una neutralidad estricta y le presiona con un corte de suministros básicos, manifestando que existían “tres guerras “ y diferentes actitudes españolas respecto a cada una: “neutralidad benévola” en la que enfrentaba a los Aliados con Alemania e Italia; “no beligerancia” o “cuasi-beligerancia” frente a Japón en la guerra con Estados Unidos por los crímenes de guerra japoneses en Filipinas y, por último, una “no beligerancia “ en la guerra entre Alemania y la U.R.S.S. que llegaba hasta la intervención armada directa en el conflicto[16].
Aunque cabe observar que a tales matizaciones sucesivas no era ajeno, en modo alguno, el curso de la Segunda Guerra Mundial, con la presencia de los Aliados en el Norte de África desde noviembre de 1942 y el avance del ejército de la U.R.S.S que lleva a la capitulación de Stalingrado el 2 de febrero de 1943 Y ello puede explicar que, finalmente, se acordara la retirada de la División Azul del frente ruso en diciembre de 1943 y se abandonara la actitud de “no beligerancia “ a favor de la de “estricta neutralidad “ en la Nota del Consejo de Ministros de 3 de febrero de 1944[17].
II.2. LA APLICACIÓN A ESPAÑA DEL REQUISITO DEL ARTÍCULO 4 DE LA CARTA
6. Si en la Declaración de Moscú de octubre de 1943 ya se afirmó la necesidad de crear una organización internacional basada en el principio de la igualdad soberana de “todos los Estados pacíficos “ y de la que estos, grandes y pequeños, podrían ser miembros, sin embargo es en el Capítulo III de las Propuestas de Dumbarton Oaks donde se convino que la futura Organización de Naciones Unidas. estaría abierta “a todos los Estados amantes de la paz “. Aunque esta expresión no estuvo exenta de críticas y matizaciones tanto en las enmiendas a dichas propuestas como en la Conferencia de San Francisco.
7. En el primer caso, en efecto, varios Estados iberoamericanos defendieron la supresión de cualquier requisito de admisión para lograr así una participación universal en la futura Organización Y sobre la condición de “Estado amante de la paz” Ecuador manifestó que “la Segunda Guerra Mundial ha permitido distinguir claramente aquellos Estados que están llenos de condiciones pacíficas, de los que se han entregado a actos de violencia y agresión. Pero está condición de admisión representa un criterio esencialmente actual y relativo, incompatible con la idea de universalidad “[18]. Carácter coyuntural de esta condición de ingreso sobre el que insistiría asimismo Venezuela, dado que “este concepto de Estado amante de la paz parece justo y natural en tiempo de guerra, pero una vez la guerra acabada es vago e impreciso; creada la paz, ningún Estado podrá reconocer sin deshonrarse que no es amante de la paz “[19]. Mientras que, en otras enmiendas, se pretendía concretarlo: en el caso de Francia y los Países Bajos, proponiendo que los futuros miembros “en razón de sus instituciones” pudieran garantizar el cumplimiento de las normas del Derecho internacional. Por parte de Uruguay, requiriendo que los candidatos a la admisión garantizasen “el respeto a la persona humana y a las libertades esenciales”. Lo que se continúa, finalmente, en una propuesta de Chile y Filipinas según la cual la admisión sería posible para los Estados amantes de la paz “y democráticos “.
En la Conferencia de San Francisco, vuelve a suscitarse la oposición entre los Estados que querían establecer unas condiciones de ingreso y aquellos que consideraban se debían dejar a la discrecionalidad de los órganos de lasO.N.U. o, aun admitiendo lo primero, que la admisión constituía un juicio de oportunidad en el que podían entrar “consideraciones de todo orden”, lo que hacía “más flexible” el procedimiento de ingreso[20] . Sobre lo que volveremos más adelante. Aunque respecto a este momento lo importante a nuestros fines es que, tras las propuestas de Australia y Noruega para suprimir o aclarar la expresión “Estados amantes de la paz “[21], México propuso que se adoptase una resolución interpretativa en la que se consideraba que quedaban excluidos de la noción de “Estado amante de la paz “no solo los agresores en la Segunda Guerra Mundial sino también aquellos que habían logrado el poder con la ayuda de las Potencias del Eje[22]. Y, al respecto, el Delegado mexicano Sr. Quintanilla hizo una clara referencia a España al manifestar que “los ciento de miles de héroes que han luchado y muerto en España por la causa de la democracia, fueron en realidad los primeros aliados combatientes de las Naciones Unidas“. Lo que no favorecía, ciertamente, el futuro ingreso de la España del General Franco en la O.N.U.
8. Al aprobarse este entendimiento por la Conferencia de San Francisco, la condición de “Estado amante de la paz fue finalmente mantenida en el artículo4 párrafo 1 de la Carta, pues como indicó el Relator del Comité I/2 “goza del apoyo de muchas Delegaciones “ . Agregando, además, que no era suficiente “declarar que se es amante de la paz“, dado que, además, era preciso cumplir con “otras condiciones “ para el ingreso como miembro de la O.N.U. Pero cabe observar que si bien la expresión empleada no tiene un sentido equivalente en las distintas lenguas oficiales de la Carta[23] y, en principio, pudiera estimarse que es imprecisa[24], sin embargo, se ha reconocido que es una “condición política “, que debía interpretarse en atención al momento histórico en que se elabora la Carta[25] . Y ello se corrobora si el artículo4 se interpreta en relación con el artículo 3, relativo a los “miembros originarios “, dado que, de un lado, en este precepto la referencia a la Declaración de la O.N.U. de 1 de enero de 1942 indica con claridad el grupo de Estados que han ido a la guerra contra los agresores, de manera que “ su amor a la paz ha llegado hasta el punto de tomar las armas para defenderla”, según la expresión de G.Scelle.
Mientras que, de otro lado, es significativo que en el artículo 4 se haga referencia a “todos los demás Estados amantes de la paz “, presuponiendo esa condición en los firmantes de dicha Declaración. Al igual que también es significativo que este requisito se concretara negativamente en la resolución interpretativa adoptada en San Francisco a propuesta de México, al aludirse a los Estados agresores en el conflicto mundial y a quienes hubieran obtenido el poder mediante la ayuda de las Potencias del Eje.
9. Cabe considerar, pues, que esta resolución anticipaba los acuerdos adoptados en la Conferencia de Potsdam de julio-agosto de 1945[26] sobre nuestro país. Las tres Grandes Potencias participantes, en efecto, consideraron que tras la celebración de tratados de paz acogerían favorablemente el ingreso en la O.N.U. de Italia, Bulgaria, Finlandia, Hungría y Rumania, así como de aquellos países que hubieran sido neutrales en la Segunda Guerra Mundial y cumplan las condiciones enunciadas en el artículo4 de la Carta de lasO.N.U. Pero declararon que no favorecerían el del actual Gobierno de España dado que fue establecido “ con el apoyo de las Potencias del Eje y, visto su origen, naturaleza, historial y asociación íntima con los Estados agresores, no posee las cualidades necesarias para justificar su ingreso “. Lo que suponía, a la luz de la resolución interpretativa de San Francisco, que no era un “Estado amante de la paz”. Y, por ello, no puede sorprender que, desde 1946 se creara un Subcomité en lasO.N.U. para examinar la “cuestión de España “ como potencial amenaza a la paz y seguridad internacionales y que, pese a no llegar a plantearse el tema en el CS como habían propuesto Polonia y la U.R.S.S. si recomendó a la Asamblea General que adoptase una resolución encaminada a romper las relaciones diplomáticas con el Gobierno del General Franco [27] . Una medida que no fue unánimemente ejecutada pero que se mantuvo en vigor hasta 1950. Aunque el inicio de la Guerra Fría, como se verá a continuación, iba a modificar este estado de cosas.
III. LA ADMISIÓN DE ESPAÑA COMO RESULTADO DE UN ACUERDO EN EL PERIODO DE LA GUERRA FRÍA
III.1. DE ESTADO NO AMANTE DE LA PAZ A ALIADO DE ESTADOS UNIDOS
10. Al terminar la Segunda Guerra Mundial, el futuro del Gobierno del General Franco era bastante sombrío. Pues junto a la mencionada declaración de Potsdam basta reparar en que el 1 de marzo de 1946 Francia había cerrado su frontera con España y, tres días más tarde, Estados Unidos, Francia y el Reino Unido habían declarado que, mientras el General Franco continuase en el poder, no cabía esperar “una completa y cordial asociación” con los Aliados[28]. A lo que seguiría unos meses más tarde la medida adoptada por la Asamblea General a la que antes se ha aludido y, en 1948, la exclusión de España del Plan Marshall para la reconstrucción de Europa. Ahora bien, entre 1947 y 1951 van a surgir nuevas circunstancias que hacen cambiar la actitud de los Aliados y, en particular, de los Estados Unidos, hacia España.
11. Entre ellas cabe mencionar, como hechos que conducen a la “Guerra fria“[29], la situación en Europa oriental que culmina con el “golpe de Praga “ en enero de 1948, el inicio del bloqueo de Berlín en junio de ese mismo año, la creación de la O.T.A.N. en 1949 y la guerra de Corea en 1950. De los que se deriva una política de “contención” por parte de los Estados Unidos, apuntada por Truman desde 1947, así como de enfrentamiento con la U.R.S.S. Y al hilo de esos hechos, el Gobierno del General Franco, cuyo anticomunismo era notorio, enlazaba fácilmente con la nueva situación y contempla que las cosas van cambiando en su favor : se reabre la frontera con Francia en 1948, se comienzan a recibir los primeros créditos de Estados Unidos en 1949 y, en 1950, la Asamblea General no solo da por terminada la retirada de los Embajadores en Madrid sino que acepta la admisión de España en las Instituciones especializadas de la O.N.U., lo que lleva al ingreso en la O.M.S. en 1952 y a la U.N.E.S.C.O. más tarde. Al mismo tiempo que, entre 1951 y 1953, con la visita de Almirante Sherman a Madrid y la llegada del General Eisenhower a la Presidencia de los Estados Unidos, se van gestando los acuerdos con este país de 26 de septiembre de 1953, por los que se le autorizaba a “desarrollar, mantener y utilizar para fines militares, juntamente con el Gobierno de España “, zonas e instalaciones en territorio español[30].
Por tanto, cabe estimar que, con el viento a su favor de la Guerra Fría, la España del General Franco pasó a ser aliado militar de los Estados Unidos pese a que los acuerdos de 1953 no establecieran una cláusula de mutua defensa en caso de ataque armado a uno de los firmantes[31] . Y, en todo caso, es indudable que tales acuerdos afianzaron políticamente la posición internacional del régimen del General Franco, a lo que también había contribuido un mes antes la firma del Concordato de España con la Santa Sede, el 25 de agosto de 1953. Aunque la Embajada de los Estados Unidos en Madrid, para paliar estos efectos políticos, publicó el 30 de septiembre de 1953 una nota en la que púdicamente manifestaba que los acuerdos no constituían un paso previo para que España ingresase en la O.T.A.N. ni tampoco una aprobación política del régimen del General Franco[32]. Actitud que sin embargo quedaría comprometida poco después con la visita del Presidente de los Estados Unidos a Madrid.
III.2. EL PACKAGE-DEAL DE 1955 EN LA O.N.U.
12. Desde 1946, los enfrentamientos propios de la Guerra fría comienzan a proyectarse en el Consejo de Seguridad de la O.N.U. respecto al ingreso de nuevos miembros. En efecto, tras examinar nueve solicitudes de admisión, dicho órgano solo pudo recomendar en ese año a la Asamblea General la admisión de las Afganistán, Islandia, Siam y Suecia. Mientras que, de un lado, no obtuvieron mayoría de votos las solicitudes de Albania y Mongolia y, de otro, las de Irlanda, Jordania y Portugal, pese a alcanzar una mayoría favorable, no pudieron ser objeto de una recomendación por el voto en contra de un miembro permanente del Consejo de Seguridad, la U.R.S.S. Lo que llevó a la AG a pedir al CS que examinase de nuevo las solicitudes que no prosperaron, de acuerdo con sus propios méritos y a los requisitos previstos en el artículo4.1 de la Carta[33].
Una situación que se reitera en 1947, pues si bien se recomienda la admisión de Pakistán y Yemen, al igual que el año anterior no obtuvieron la mayoría de votos Albania y Mongolia, ni tampoco las candidaturas de Bulgaria, Hungría y Rumanía. Y, en contrapartida, volvió a registrarse el voto negativo de la U.R.S.S. respecto a Irlanda, Jordania y Portugal, así como en el caso de las nuevas solicitudes de Austria, Finlandia e Italia. Con una doble particularidad: que la Asamblea General, de un lado, recomendó al CS que volviera a examinar solo las de los seis Estados últimamente mencionados, afirmando que reunían las condiciones para su ingreso[34] . Y, de otro lado, que el 17 de noviembre de 1947 adoptara la Resolución 113 B (II), por la que se solicitaba una opinión consultiva a la C.I.J. sobre el artículo4 de la Carta.
13. Las actitudes divergentes mantenidas por ciertos Estados en el CS en 1946–1947 constituyen el antecedente inmediato de dicha solicitud de opinión consultiva[35]. Pues basta reparar en que al preguntarse a la C.I.J. si un Estado miembro en el Consejo de Seguridad o la Asamblea General estaba jurídicamente fundado con base en el artículo 4. de la Carta, en primer lugar, para “hacer depender su consentimiento en la admisión del cumplimiento de condiciones no expresamente previstas en el párrafo 1 de dicho artículo “, se estaba haciendo referencia a consideraciones relativas, entre otras, a la existencia de disputas territoriales con otros Estados y también a la ausencia de relaciones diplomáticas, alegada frente a Mongolia. Y, en segundo término, al referirse al hecho de “subordinar su voto afirmativo a la condición de que al mismo tiempo que un Estado, otros Estados sean igualmente admitidos “, ello se conectaba con la actitud de Polonia basada en los Acuerdos de Potsdam y con la de la U.R.S.S., que condicionaba su voto favorable a Italia a que también se admitieran a los restantes candidatos[36] . Aunque un antecedente de esta actitud fue la propuesta de admisión conjunta de todos los solicitantes formulada en agosto de 1946 por Estados Unidos[37].
Las divergencias entre los miembros de la O.N.U. se vinculaban con un viejo problema ya presente en la Sociedad de las Naciones: si en las Organizaciones internacionales de carácter político las condiciones o requisitos para la admisión enunciadas en los tratados constitutivos eran “limitativas” y de interpretación restrictiva o, por el contrario, solo “enunciativas” dado que un Estado, aun si el candidato cumplía con dichas condiciones, podía orientar su voto en atención a consideraciones políticas[38]. Y es este problema, pues, el que se traslada a la Corte Internacional de Justicia que en su opinión consultiva de 28 de mayo de 1948[39], por nueve votos contra seis[40], dio una respuesta negativa a las dos cuestiones planteadas.
Por tanto, la opinión de la Corte se inclinó a favor de la primera de las dos actitudes sobre el problema que antes se han indicado. De un lado, por considerar que las condiciones previstas en el artículo 4.1 de la Carta no solo son “necesarias” sino “suficientes”, lo que excluye otras condiciones extrañas al precepto, que serían incompatibles “con una reglamentación jurídica en materia de admisión” y, por el contrario, supondría reconocer a los Miembros “un poder discrecional indeterminado y prácticamente sin límites en esta materia”. De otro, en cuanto a la admisión condicionada a la de otros Estados o admisión en bloque, la rechazaría por entrañar una “condición nueva “ y “extrínseca “ dado que se refiere no a las exigidas por el artículo4 a un candidato, “ sino a Estados que no son el candidato”, lo que llevaría a la exigencia “de un previo acuerdo sobre el voto a emitir “, algo que para la Corte no era compatible con el tenor ni el espíritu del artículo4 de la Carta de la O.N.U.
14. Ahora bien, el problema político siguió abierto en el Consejo de Seguridad, pese a que en 1948, de una parte, la Resolución 197 (III) A de la Asamblea General incluyera la parte dispositiva de la opinión consultiva de la C.I.J. y recomendase a los Miembros que actuasen de conformidad con dicha opinión al ejercer su derecho de voto. Y, de otra parte, pese a que la Resolución 197 (III) B solicitase del Consejo de Seguridad que, a la vista de la opinión consultiva, volviera a considerar las solicitudes pendientes teniendo en cuenta las circunstancias particulares. Y otro tanto ocurrió en 1949, al invocarse condiciones políticas ajenas al artículo4 de la Carta respecto a varios Estados, que se reflejan incluso en la resolución por la que se admitió a Israel. De suerte que no solo el problema se agravó, por aumentar las candidaturas pendientes, sino que las posiciones sostenidas por Argentina y Australia suscitaron otro: el de los poderes respectivos del Consejo de Seguridad y la Asamblea General en materia de admisión de nuevo miembros[41].
En efecto, sin pretender que la AG podía admitir un nuevo Miembros sin una recomendación del Consejo de Seguridad, la posición de Argentina se orientó en 1947-1948 a suprimir el requisito de la unanimidad de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad para recomendar la admisión, por considerar que era una cuestión de procedimiento. Y, por tanto, que cabía estimar que existía una “recomendación del Consejo desde que se alcanzaba la mayoría de votos en este órgano, pese al voto negativo de un miembro permanente[42] . Mientras que Australia pretendía atribuir a la Asamblea General la consideración de la admisibilidad de una candidatura, dejando al Consejo de Seguridad que solo examinase los efectos de la admisión sobre las cuestiones relativas a la paz y seguridad internacionales.
Tesis que llevaron el 22 de noviembre de 1949 a la adopción de la Resolución 296 (IV) J [43], por la que se pedía una nueva opinión consultiva a la Corte Internacional de Justicia. sobre la cuestión siguiente: “ ¿Un Estado puede ser admitido como Miembro de la O.N.U. en virtud del párrafo 2 del artículo4, por decisión de la AG, cuando el CS no ha recomendado su admisión, sea porque el Estado candidato no ha obtenido la mayoría requerida, sea porque un miembro permanente ha votado contra una resolución que recomendaba su admisión?”.
15. El 3 de marzo de 1950, por doce votos a favor y dos en contra, la Corte Internacional de Justicia. dio una respuesta negativa a la cuestión planteada por la AG[44], al considerar que la recomendación del CS exigida por el artículo4.2 de la Carta era “la condición previa “ de la posterior decisión de la AG y que el examen tanto de dicho tratado como del Reglamento del CS evidenciaban que “ en ningún lugar se ha conferido a la AG el poder de rectificar, hasta el punto de contradecir, el sentido del voto en el CS “, reduciendo los importantes poderes de este órgano a una función meramente consultiva. De suerte que, como puso de relieve H. Kelsen[45], la Asamblea General podía rechazar la recomendación del CS a favor de la admisión del Estado candidato, pero no admitir a éste cuando el CS no había recomendado su ingreso o cuando la propuesta de recomendación de dicho órgano no había sido aprobada de conformidad con sus normas de procedimiento.
Por tanto, la opinión consultiva de la Corte de 1950 hizo que fracasase el intento de encontrar una solución a un problema político mediante una interpretación contra legem de la Carta de la O.N.U. De suerte que la controversia entre los Estados miembros sobre las admisiones pendientes tuvo que orientarse hacia la búsqueda de una solución también política. Como se evidencia con la creación por la Resolución718 (VIII ) de la AG de un Comité de Buenos Oficios para “ explorar las posibilidades de alcanzar un entendimiento que facilite la admisión de nuevos miembros…sin perjuicio de las posiciones jurídicas de los Miembros de la O.N.U.” Comité que estuvo integrado por Perú, Egipto y los Países Bajos y debía presentar informes a la Asamblea General . Lo que llevó finalmente a un cambio de actitudes en 1955, momento en el que España presento su solicitud de ingreso el 23 de septiembre de ese año, pues en el Comité Político ad hoc de la AG fueron muchas las voces a favor de superar las interpretaciones jurídicas del artículo4 y avanzar hacia un acuerdo político en materia de admisión. Esto es, como manifestó el Delegado de Australia que “todos sabemos en nuestro interior que estamos oficiando en los funerales del artículo4 de la Carta “, pues el acuerdo político no era conforme con la opinión consultiva de la C.I.J de 1948, aunque “exigencias políticas ordenan ir contra ella “.
En este clima de entendimiento, pese a la confrontación derivada de la Guerra Fría, la Asamblea General solicitó del Consejo de Seguridad que examinase las solicitudes de admisión pendientes de todos los Estados “ que no tengan problema de unificación “. Y el Consejo, sobre la base de un acuerdo previo de los miembros permanentes, en 1955 recomendó la admisión de diez y seis Estados como Miembros de lasO.N.U., entre ellos España, que fue aprobada por la Asamblea General el 15 de diciembre[46] . Con una particularidad procedimental que evidencia que esta admisión era, en verdad, el resultado de un package deal: si con anterioridad, en los supuestos en que tenía que pronunciarse sobre varias candidaturas, se adoptó por la AG una resolución distinta para cada una, en este caso, sin embargo, se adoptó una única resolución ; en uno de cuyos párrafos preambulares se indicaban los 16 Estados a los que se refiere la admisión, pero que en su parte dispositiva son admitidos como Miembros haciendo una referencia genérica a “los diez y seis Estados arriba indicados “.
IV. CONCLUSIÓN
16. En relación con el ingreso de España en la O.N.U., estas páginas han tratado de poner de relieve, de un lado, el peso de la historia en el periodo 1936-1945, que determinó la adopción de actitudes claramente negativas a la admisión de nuestro país, concretadas fundamentalmente en la Resolución interpretativa de 1945 sobre los “Estados amantes de la paz” y en la Declaración de Potsdam de las tres Grandes Potencias. De otro lado, que el curso de la historia también puede modificar las actitudes anteriores en aras de una solución política, incluso contra la opinión consultiva de la C.I.J. de 1948. Y ello, paradójicamente, sin que se modificara sustancialmente el régimen del General Franco entre 1945 y 1955, que en este periodo siguió siendo una dictadura que había llegado al poder con la ayuda de las Potencias del Eje, si bien era desde 1953 un aliado militar de los Estados Unidos.
La modificación de actitudes, en efecto, no ofrece dudas respecto a la resolución interpretativa de la Conferencia de San Francisco, en la que se consideró que no eran “Estados amantes de la paz “ regímenes como el del General Franco, establecidos con la ayuda de las Potencias del Eje, “ en tanto en cuanto dichos regímenes estén en el poder “. Al igual que respecto a la Declaración de Potsdam de 1945, en la que las tres Potencias estimaron que la España de Franco no poseía “las calificaciones requeridas para justificar la admisión” en atención a “sus orígenes, su naturaleza, su pasado y su asociación íntima con los países agresores”. Y, por útimo,si la opinión de la C.I.J. de 1948 había rechazado que un Estado subordinase su voto afirmativo a la condición de que, “al mismo tiempo que ese Estado, otros Estados sean igualmente admitidos como Miembros de lasO.N.U. “, es precisamente a este resultado al que se llega con el acuerdo de admisión de diez y seis Estados en diciembre de 1955.
17. Sin embargo, ello no puede sorprender. Como se expresó en la opinión disidente conjunta a la opinión de la Corte de 1948[47], las resoluciones sobre la admisión de nuevos miembros son decisiones políticas, por el carácter de los órganos que las adoptan, por requerir el examen de circunstancias políticas adicionales a las condiciones para la admisión previstas en el texto de la Carta y por sus efectos políticos respecto al Estado admitido. De suerte que si se considera bona fide que varios Estados candidatos cumplen con las condiciones de ingreso previstas en la Carta, lo que es el presupuesto necesario, los Estados Miembros pueden introducir en su voto sobre la admisión consideraciones de oportunidad política, como es la de que todos los candidatos sean admitidos conjuntamente.
Un análisis que llevaría a estimar, de un lado, que cuando la gran mayoría de los Estados miembros de la O.N.U. trató de lograr en 1955, mediante un acuerdo político, una mayor “universalidad» de la O.N.U., introdujo una nueva condición política. De otro lado, que si España era considerada en ese momento como un “ Estado amante de la paz”, pese a que lo contrario resultaba de los trabajos preparatorios del artículo4 de la Carta, ello se debe a que el entendimiento de 1945, por basarse en el pasado, había perdido vigencia . Pero ello evidencia, en suma, que tras su entrada en vigor el tratado constitutivo de una Organización internacional posee una vida propia que se plasma en la práctica subsiguiente de sus órganos. Por lo que ha de admitirse que, siempre que no suponga una violación de la Carta y los Estados miembros actúen de buena fe, la práctica posterior puede incluso entrañar una verdadera mutación constitucional. Como ocurrió en este caso, pues permitió prescindir del pasado del régimen del General Franco y acordar el ingreso conjunto de España y de otros quince candidatos en la O.N.U.
Madrid, mayo de 2005
[1] R. Mesa Garrido, La nueva sociedad internacional, Madrid,1992, en especial pp.109 y ss.
[2] J. Avilés, Pasión y farsa. Franceses y británicos ante la guerra civil española, Madrid, 1994
[3] M.Beloff, The Foreign Policy of Soviet Russia,1922-1941, dos vols.19447 y 1949
[4] F.Shwartz, La internacionalización de la guerra civil española. Julio de 1936.marzo de 1937, Barcelona. 1971. Respecto a Alemania, la obra fundamental es la de A.Viñas, La Alemania nazi y el 18 de Julio, Madrid, 1974.
[5] Verificado los dias 27 y 28 de Julio de 1936 por Italia y Alemania para el paso del Estrecho del Ejército de Africa. El 6 de agosto, Alemania hace llegar nuevos suministros y 86 pilotos de guerra .Véase R.Tamames, La República. La era de Franco, t. VII de la Historia de España de Alfaguara, Madrid 1973,pp.265-267
[6] La participación militar alemana en la Legión Condor y otras unidades llegó a los 30.000 combatientes y a 120.000 la italiana en su Cuerpo de Tropas Voluntarias según R.Tamames, op.cit. pp. 268-274 y 299-300
[7] E.Wiskemann, The Rome-Berlin Axis, 1949
[8] B.Collier, A Short History of the Second World War, 1967
[9] Sobre la actitud de los Estados Unidos, véase E .Arroyo Lara, La no beligeracia. Análisis jurídico, U.de la Laguna, 1981, pp. 198 y ss. Entre los hechos más significativos y conocidos figuran la cesión de 50 destructores al Reino Unido y los suministros mediante convoyes a dicho país, escoltados militarmente primero hasta 400 millas y luego hasta la mitad del Atlántico.
[10] En el primer caso, ante la guerra de Alemania con Polonia, Francia y el Reino Unido. En el segundo, ante la guerra de Alemania con Bélgica y los Países Bajos tras la invasión de sus territorios por la primera. Véase J.Tussell, Franco, España y la II Guerra Mundial. Entre el Eje y la neutralidad, Madrid,1994
[11] Para el análisis de la “no beligerancia española “ véase el citado estudio de E. Arroyo Lara, pp. 277 y ss., del que tomo muchos de los datos e interpretaciones aquí expuestas. Asimismo, V. Morales-Lezcano, “Las causas de la no beligerancia reconsideradas”, Revista de Estudios Interacionales núm.julio-septiembre 1984,pp.609 y ss.
[12] E.Arroyo Lara, op.cit. ,pp.279-281
[13] Véanse las referencias en E. Arroyo Lara,op.cit.pp. 278-279. Para el periodo 1940-1943, los documentos incluidos en el proyecto Avalon de la Universidad de Yale sobre “The Spanish Government and the Axis. Diplomatic Documents between Germany and Spain” son ilustrativos de la inicial aceptación en junio de 1940 y del giro posterior en la actitud del General Franco desde enero de 1941.
[14] La ocupación se justificó por España “con el objeto de garantizar su neutralidad “, pero se vinculaba tanto al deseo presente desde 1860 de incorporar Tanger como a las negociaciones con Alemania para ocupar Gibraltar. Y se hizo, en todo caso, con violación del tratado internacional que establecía un régimen especial y unas instituciones propias en dicho territorio.
[15] Véase R. Tamames, op.cit., pp.538-540 sobre la “Operación Fénix” para ocupar Gibraltar y los objetivos territoriales españoles en África a cambio de su entrada en la guerra . Sobre dichos objetivos y el modo de ocupar militarmente Gibraltar, son muy ilustrativas las “Notas de una conversación entre el Führer y el Ministro de Asuntos Exteriores de España, Sr. Serrano Suñer,en presencia del Ministro de Asuntos Exteriores del Reich”, de 17 de septembre de 1940., documento incluido en el proyecto Avalon antes citado.
[16] Sobre las manifestaciones del General Franco, véase E.Arroyo Lara, op.cit. pp.-284 – 287.
[17] Para R..Tamames, op.cit.p. 543, la proclamación de la neutralidad tuvo lugar el 3 de octubre de 1943 y fue debida, junto al previsible triunfo de los Aliados, a las presiones de Estados Unidos en relación con el no envío a España de suministros y, en particular, de petroleo .
[18] U.N.C.I.O., t.IV,pp.543-544
[19] U.N.C.I.O.,t.IV, p.245
[20] Informe del Ponente del Comité I/2 a la Primera Comisión, U.N.C.I.O., t.VII, p.317 y ss.
[21] U.N.C.I.O. T. VII, pp.14 y ss.
[22] U.N.C.I.O. T.I, pp.615-616
[23] En este sentido, el Juez Krylov en su opinión a la opinión consultiva de 1948, C.I.J. Recueil 1948,p.69 y ss.
[24] H.Kelsen, The Law of the United Nations. A critical analysis of its fundamental problems, Londres, 1951, p.69 y ss., afirmando que la expresión “es muy vaga “ y su apreciación “depende de la discrecionalidad del Consejo de Seguridad y de la Asamblea General “.
[25] En este sentido, la intervención de Georges Scelle ante la C.I.J. en la opinión consultiva de 1948 sobre Condiciones de la admisión de un Estados como miembro de la O.N.U., C.I.J. Memoires, pledoiries et documents, p.68. Por el contrario, negando que solo posea un carácter histórico por su alcance general, Goodrich y Hambro, The Charter of the United Nations, p.132.
[26] H.Feis, Between War and Peace: The Potsdam Conference, 1960
[27] Véase al respecto, A.-J. Lleonart Amselem, España y la O.N.U. Documentación básica sistematizada y anotada, vol.I, Madrid, 1961. Asimismo, F.Portero, Franco aislado. La cuestión española (1945-1950), Madrid, 1989
[28] Declaración incluida en el proyecto Avalon antes citado.
[29] R.Mesa Garrido, “Guerra fría, distención y solución de conflictos “, en op.cit. en la nota 1, pp.175 y siguientes .
[30] Véase American Foreign Policy 1950-1955. Basic Documents, vols.I y II, Washington, 1957
[31] El artículo III, párrafo 2º del Convenio defensivo solo establecía que “ El momento y la forma de utilización bélica de dichas zonas e instalaciones serán fijados de mutuo acuerdo “. Diez años más tarde, al renovarse el Convenio defensivo, en el Anexo I de la Declaración conjunta de 26 de septiembre de 1963 si se afirma que una amenaza a cualquiera de los dos países “afectaría conjuntamente a ambos “, si bien “cada país adoptaría aquella acción que considerase apropiada dentro del marco de las normas constitucionales “
[32] A.Viñas, En las garras del águila, cit.por M.Cajal en R.E.D.I 2004 núm.1, p.136
[33] ASAMBLEA GENERAL Resolución 35 (I)
[34] Repertory of the Practice of the U.N. Organs, t.I,pp.169 y ss.
[35] Así lo manifestó Bélgica al proponer que se solicitase la opinión consultiva. Véanse las sesiones 99-103 de la Primera Comisión de la ASAMBLEA GENERAL
[36] Yuen-Li-Liang, “Conditions of Admission of a State to Membership in the United Nations”, A.J.I.L., núm.2 (1949),pp.291 y ss.
[37] Security Council. Oficial Records, 1st Year, 2nd.Series,num.4,p.42. Se justificó, “pese a tener dudas sobre ciertos candidatos “ en la deseable “universalidad “ de lasO.N.U. Fue apoyada por Brasil, China, Egipto, México y Países Bajos, pero ante la oposición de la U.R.S.S.y de Australia, Estados Unidos retiró su propuesta.
[38] Véase G.Scelle, “ L’admission des Etats dans la Société des Nations “, R.G.D.I.P. (1921),pp.123 y ss. y E.Giraud, “L’admission des Etats dans la Société des Nations”, R.G.D.I.P. (1936),pp.197 y ss.
[39] C.I.J. Recueil 1948,pp.58 y ss.
[40] Votaron a favor el Presidente, Guerrero, y los Jueces Alvarez, Fabela, Hackworth, De Visscher, Klaestad, Badawi Pacha, Seu Mo y Acevedo. En contra, el Vicepresidente Basdevant y los Jueces Winiarski, Zorizic,McNair, Krylov y Read. Sobre esta opinión, véase el estudio de Yuen-Li-Liang en A.J.I.L. (1949),cit. ; G.Berlia, Admission d’un Etat aux Nations Unies, R.G.D.I.P. (1949), pp.480 y ss. y L. García Arias,” El primer dictamen del T.I.J. Las condiciones de admisión de un Estado como miembro de las Naciones Unidas “, R.E.D.I.(1949 ),pp.145 y ss.
[41] N.Feinberg, “L’admission de nouveaux membres à la Société des Nations et à l’Ó.N.U. “, Recueil des Cours, t. 80 (1952-I),pp.293 y ss., en p.365.
[42] M.S.Kloos,”The Role of the General Assembly and the Security Council in the Admission of new Members”, A.J.I.L. núm. 2 (1949), pp.246 y ss. para quien la posición de Argentina no es conforme con la Carta.
[43] En los debates en el Comité Político ad hoc de 1949 la propuesta Argentina encontró las reservas, entre otros, de Francia, Noruega, Polonia y la U.R.S. aun cuando el texto revisado de Argentina y Bélgica fue aprobado por 52 votos a favor, 5 en contra y una abstención.
[44] C.I.J.Recueil 1950, p.7 y ss.
[45] H.Kelsen, The Law of the United Nations, cit.pp.61 y ss.
[46] La resolución contó con 55 votos a favor, ninguno en contra y las dos abstenciones de Bélgica y México.
[47] C.I.J. Recueil 1948, pp.82 y ss.
