Calidad institucional y lucha contra el COVID-19

 

I. Calidad institucional: planteamiento

No todos los regímenes formalmente democráticos presentan la misma calidad institucional, concepto éste último cada vez más consolidado. Y que además viene acompañado con parámetros cuantificables o manejables, que, entre otras cosas, tienen que ver con el grado de autonomía -palabra clave- de los correspondientes gestores, ya se esté ante autoridades judiciales (sólo faltaba) o incluso administrativas. Se trata de una suerte de vasos comunicantes: cuanto más partidismo en el reclutamiento de los que tienen que decidir (y por tanto mayor politización), peor. Es un intangible, casi algo subcutáneo, pero de lo que dependen muchas cosas a la hora de poner una nota a cada país y proceder a escalafonarlo. Los anglosajones, que tienen verdadera fijación por dar calificaciones a todo el mundo, emplean mucho tiempo en esos menesteres y ocurre que nosotros los escuchamos y nos preocupa si no salimos guapos en la foto.

Y también está el factor tiempo: se valora el que necesita menos tiempo -menos burocracia o menos cálculo electoral, por tanto- para resolver.

En el bien entendido de que no existe sistema óptimo, en el sentido de garantizar que todo se hace bien y a tiempo: los arcángeles no son de este mundo tan perro. A lo que sí puede aspirar es a un sistema por así decir menos malo que otros, porque lo cierto es que, poniéndonos ahora en el otro extremo, el de lo rematadamente infernal, sí puede asegurarse, ahora con bastante grado de certidumbre, es que hay diseños infames y que, por buena voluntad que muestren las personas, hacen casi inevitable acabar en el fracaso.

Tampoco hace falta recordar que en estos asuntos no debe uno dejarse llevar por el nominalismo, porque, por quedarnos en la palabra empleada, la autonomía, sabemos que (al igual que sucede con otros que igualmente suenan bien, como parlamentarismo o federalismo), una cosa es predicar y otra dar trigo. Y una tercera dar cebada.

En fin, no resultará necesario poner sobre la mesa que las instituciones no juegan en el vacío, sino que tienen un sitio en la vida, lo que los alemanes llaman el Sitz im Leben y que en última instancia nos conduce a las culturas políticas de cada país o incluso a las culturas sin apellidos. Asunto escurridizo, porque acaba uno llegando al discurso de las identidades colectivas -los caracteres nacionales, que diría Julio Caro Baroja-, que constituye el caldo de cultivo de lo peor de los nacionalismos. Podrá uno creer en eso o no -se trata de una auténtica religión-, aunque, una vez puestos en ese escenario, sucede que hay poco margen de mejora porque la gente no suele cambiar por muchos gritos de modernización que salgan del BOE de turno. En la película Bananas, de Woody Allen, el dictador caribeño tuvo la ocurrencia de ordenar a la gente que pasase a hablar en sueco, pero la experiencia enseña que ese tipo de empeños tan voluntaristas no suelen verse acompañados por el éxito. Los pueblos evolucionan, sí, pero con el ritmo pausado que es propio de los movimientos tectónicos. A veces viene un arreón y las cosas se aceleran -el muro de Berlín pareció caerse de la noche a la mañana, por ejemplo-, pero no se puede contar con eso.

II. Coronavirus: todos, pero no por igual

El coronavirus se ha expandido por el mundo entero, o casi, con escrupulosa imparcialidad geográfica, pero todo parece indicar que no se muestra neutral desde el punto de vista generacional (se ensaña con los mayores) y climático (el calor le asusta), de manera que a los países con poblaciones jóvenes y temperaturas altas la naturaleza les habría dispensado un mejor trato inicial, aunque resulte imposible traducir ambas variables a cifras exactas.

¿Qué decir de las estadísticas y su fiabilidad? ¿Tiene sentido olvidarse de las cifras de los Gobiernos -siempre bajo sospecha de quedarse interesadamente cortas: que “en las guerras, la primera víctima es la verdad” lo dijo Esquilo hace 2.500 años, por decirlo en números redondos- o es mejor olvidarse de ellas y pasar al criterio del exceso de muertes con respecto a años anteriores? El artículo “España, segundo país con mayor exceso de muertes” (El país, domingo 7 de junio de 2020) lo explica, en base a una estadística del Financial Times, con las siguientes palabras:

“España es el país con el segundo mayor exceso de muertes registradas durante la pandemia. Desde principios de marzo hasta finales de mayo se han contabilizado 47.000 muertes más de lo normal, lo que supone un exceso del 45 %, que sólo supera Perú (54 %)”. 

En el bien entendido de que nos pisan los talos Reino Unido (40 %), e Italia (36 %).

Y con la siguiente explicación adicional:

“La gran ventaja de utilizar el exceso de muertes para comparar el impacto de la pandemia es que no está limitado por la capacidad de testar, ni sujeto a diferencias en los criterios clínicos de cada lugar, como sí ocurre con las cifras oficiales de fallecidos por covid-19.

Un análisis de la Comisión Europea ha identificado dos categorías de países según su forma de elaborar la estadística oficial de fallecidos por coronavirus. Por un lado están los que basan sus cifras en la diagnosis médica e incluyen así casos sospechosos junto a confirmados con pruebas de laboratorio. Es lo que ocurre en Bélgica o Alemania, cuyos datos oficiales se acercan mucho más al exceso observado. En el otro grupo están los países que como España, Italia o Reino Unido, sólo suman a la estadística oficial de fallecidos por coronavirus a personas que han dado positivo en un test PCR o similar. En estos países las muertes oficiales no explican más que el 60% del exceso registrado”.

Tomando así pues las cifras del exceso de muertes, sucede que la cartografía arroja números muy dispares (¿quizá, al menos en parte, por razones genéticas?). En Europa occidental, diríase (al menos hasta ahora, el 7 de junio de 2020) que le va mejor al norte que al sur, al este que al oeste y a los países medianos o pequeños que a los grandes. Pero no debe ser una regla absoluta, porque en seguida se encuentran excepciones. Así:

– En el suroeste (es decir, la península ibérica), Portugal -el oeste- sale mejor parada que mejor que España.

– Un país con cifras per cápita horribles es Bélgica, el paradigma de Estado mediano. O sea, que ese tamaño tampoco garantiza nada.

– Dentro de cada país, también hay diferencias. En Italia, quien ha sufrido más ha sido precisamente el norte, no el sur. Y en España, en la parte incluida en la península ibérica, resulta que Murcia y Extremadura (sureste y suroeste) presentan muchos menos fallecidos.

– Las islas, de las que hay muchas en Europa, parecieran más a resguardo que el continente. Canarias es el ejemplo. Pero en el Reino Unido -el país que más se lo pensó a la hora de tomar medidas- los muertos a 7 de junio son 60.447 más. El 40 por ciento de exceso.

Eso sin contar con que, dentro de la Europa del sur, los buenos datos de los países de los extremos (Grecia al este y Portugal al oeste, ambos países que precisamente fueron objeto de rescate durante la crisis financiera) nos hacen pensar que la férrea disciplina del rescate de los hombres de negro, aunque dolorosa, acaba sentando muy bien.

A ello hay que añadir el hecho de que la intensidad del confinamiento ha sido también diferente -y además la medida no se ha adoptado al mismo tiempo en todas partes: en España se habla mucho de la premiosidad que se tuvo, pero lo cierto es que otros países tardaron infinitamente más- y tampoco sabemos a punto fijo si ambas cosas -grado y sobre todo momento- influyen y cómo. Todo vuelve a ser puramente conjetural, aunque esto segundo se revele cada vez más importante.

Si ampliamos la mirada y lo que nos ponemos por montera es el mundo, los análisis se amplían y en consecuencia empiezan por meter en los cuadros -la tabla Excel de lo institucional, por así decir- a países que no son democráticos ni por tanto transparentes, como es el caso de China, donde todo empezó. Y, dentro de las democracias, existen a su vez dos criterios de clasificación, el de las formas de gobierno (presidencialismo y parlamentarismo) y el de los grados de descentralización y organización administrativa (con el uniformismo en un extremo y en el federalismo en el otro: desde Kelsen sabemos que todo es una escala y también que el nombre no hace a la cosa, aunque en España tendamos a confundir el celofán con el contenido). Pero sucede que, al estar ambas cosas trenzadas, resulta imposible precisar cómo adscribir los resultados, buenos o malos, a lo uno o lo otro. Estados Unidos presenta unos números espantosos (más de 109.000 muertos oficiales el 7 de junio, aunque con el criterio del exceso de fallecidos la foto sale mejor: sólo el 15 por ciento) pero no se sabe si la calamidad (en lo que sea imputable a lo institucional, que, se insiste, no lo terminamos de saber) se debe al carácter presidencialista -o, en su caso, a las hechuras de la concreta persona que ahora desempeña el cargo- o por el contrario al federalismo. Y, en este último escenario, si el reproche consiste en ser demasiado descentralizado o justo en lo contrario, en haber hecho más caso del debido a los propósitos unionistas de los Federalist Papers. Partiendo de la base de que la ciudad Nueva York, de 8,5 millones de habitantes, que es de donde viene lo malo, parece ser otro planeta por la concentración de desgracias-, todo se mueve de nuevo en lo puramente hipotético.

En fin, y para terminar el elenco de casillas de nuestra hipotética tabla Excel, está -quizá en un lugar prioritario-, el dato de la calidad de la asistencia sanitaria. Aunque de nuevo hay que desagregar, porque las variables son muchas, como, entre otras cosas, el número de camas hospitalarias o, en general, las infraestructuras existentes y el material disponible. Pero hay que considerar también elementos cualitativos y referentes a la investigación en donde, a la hora de los recortes de la última década, la tijera en España se ensañó. Y además en la cantidad (y prontitud) de las pruebas individuales que se han realizado o se pueden realizar. Cosa que, por supuesto, depende una vez más del dinero, er mardito parné: los pobres, como regla general, se suelen morir antes que los ricos, porque, como concluía Sancho Panza, “dos linajes solos hay en el mundo, que son el tener y el no tener”.

En suma, que, para explicar lo diferente de los números de cada país -números buenos no tiene nadie: simplemente los hay malos y menos malos-, y luego los que corresponden a cada región o incluso de cada ciudad, nos encontramos encima de la mesa con muchas variables, al menos como plausibles. Y, lo queramos reconocer o no, carecemos de criterios para su ponderación relativa, lo cual arroja un cuadro que nos acaba dejando enteramente a oscuras. ¡Qué razón tenía Lord Kelvin cuando dijo aquello de que “si no puedes medir, no podrás conocer, y si no puedes conocer, no podrás mejorar”!

Todo eso, en el bien entendido de que las cifras cambian cada día y no siempre de manera acompasada. Habría que esperar al final -¿cuándo?- para poder sacar unas conclusiones mínimamente fiables.

Ni que decir tiene que no podemos analizar estas cosas con la asepsia del microscopio, porque las pérdidas humanas y económicas ascienden a cifras de muchos ceros. Cuando al final hagamos la cuenta, nos quedaremos alucinados. Casi como si hubiéramos visto con nuestros ojos a Víctor Frankenstein salir por su propio pie del mismísimo laboratorio de anatomía de Ingolstadt.

III. Puntualizaciones adicionales

Y eso sin contar, ya dentro de la calidad institucional, con el hecho de que los parámetros iniciales -los de los anglosajones que emplean su tiempo en someter a escrutinio a los que no somos de su cuerda- se muestran toscos, porque la contraposición que se indicó al inicio entre políticos (malos) y técnicos (buenos) resulta de nuevo grosera por lo absoluta: a poco que se escudriñe dentro de cada uno de los dos gremios, se encuentra uno con que hay de todo, como en botica. Y, por supuesto, dentro del primero de ellos, el de los políticos, tenemos el género (hombre o mujer) y también la cualificación académica de cada quien, lo que a su vez nos abre la duda de cuál es el peso relativo de cada uno de los dos factores.

Y, en cuanto a los otros, los técnicos, ya sabemos que todo depende de quién los seleccione y cómo. Lo mismo que hay intelectuales orgánicos -lo que antes se llamaban cortesanos o, caso de ser señoras, cortesanas- también existen científicos igualmente orgánicos. La lista de los que están actuando en España que se mantuvo oculta durante casi dos meses, la hizo pública el periódico El Mundo el 2 de mayo, sábado (“Los sabios de Sánchez: médicos, altos cargos y profesiones afines. Con el siguiente subtítulo: Nueve de los 15 expertos trabajan o han trabajado para este u otros gobiernos socialistas). Un día por cierto, el 2 de mayo, que resulta icónico en la sufrida historia nacional.

Eso tiene que ver con el hecho de que Alemania, uno de los sitios donde vamos a poner el foco, cuenta con un régimen federal (siu generis, aunque al cabo federal), pero también dispone de un régimen parlamentario aunque en su precisa modalidad llamada “cancilleresca”. Y de un Gobierno de coalición, que, para seguir complicando las cosas, tiene a su cabeza a una mujer que, además, da la casualidad de que es científica de profesión: no sabe uno, dentro de lo institucional, el peso relativo de cada una de las casillas, lo federal, lo parlamentario y, ya en un plano personal, la ponderación del género e igualmente de la cualificación académica. Cuatro factores: cada uno de ellos, un mundo.

IV. Centralización (Francia) y descentralización (República Federal de Alemania)

Una vez formuladas todas esas cautelas -que, en suma, estamos a tientas, aunque nos cueste aceptarlo-, llega la hora de fijarse en lo que nos concierne, la calidad institucional y más en concreto en la variable del grado de centralización o descentralización, cualquiera que sea dentro del total el peso relativo de lo uno (lo genérico: la tal calidad) y luego de lo otro (lo más específico que se acaba de mencionar). Para finalmente preguntarse por esto último, si es que acaso tiene algún sentido una vez que han quedado abiertos todos esos interrogantes.

Dentro de Europa occidental resulta inevitable individualizar -personalizar, si se quiere- el debate, encarnando los dos polos Francia lo uno y en la Alemania Federal, para, una vez vistas las cifras, terminar decantando la balanza a favor de esto último: el federalismo es mejor que el centralismo. Es lo que hizo “El país”, por ejemplo, el sábado 18 de abril, con el titular, sensacionalista en cuanto típicamente periodístico, de que “La pandemia examina el federalismo alemán y el centralismo francés”, y ofreciendo, con letras un poco más pequeñas, la siguiente conclusión: “La prueba de estrés retrata virtudes y defectos de las dos potencias europeas y sus sistemas. La gestión alemana destaca, de momento, por su eficiencia”. O sea, como si, partiendo del hecho inconcuso de que, en las cifras, Alemania gana (a esa fecha, al menos), la organización administrativa fuese lo único que pudiera explicar los resultados, porque todo lo demás -la estructura de la población, el clima, la genética, la calidad de las prestaciones asistenciales, que en parte dependen de la investigación, y las mil y una variables que conocemos- resultase irrelevante en cuanto ambos países ofrecieran rasgos idénticos, al modo del ceteribus paribus. Un ejercicio, así pues, de laboratorio. In vitro. Con el pobre valor que hay que darle.

Y eso sin contar con que, aunque los sistemas educativos se basen en entender que el conocimiento está al alcance de cualquiera a un click de ordenador, y por tanto no vale nada, la realidad se muestra tozuda y se empeña en demostrar que entre el que sabe (de algo) y el que no sabe (de nada) la diferencia es brutal. Para dirigir un Gobierno, para comprar una medicina en una farmacia, para conducir un coche o para lo que se antoje. La diferencia entre saber y no saber es mayor que la que separa el tener y el no tener de la que hablara Sancho Panza.

V. El caso español

En España tuvimos hasta 1978 una sanidad pública con hospitales, nacidos en relación con el régimen de la Seguridad Social y sus prestaciones en materia sanitaria (INSALUD). También existían centros de las Diputaciones (por tanto, también públicos) y, por supuesto, estaban los privados.

La Constitución de 1978, en el Art. 149.1, que establece las competencias del Estado, dedica a la materia el epígrafe 16, que menciona las siguientes tres cosas:

– Sanidad exterior.

– Bases y coordinación general de la sanidad (son conceptos propios de las competencias que se ejercer mediante regulación, que no es el caso). Un precepto mal pensado para el caso, por tanto. Y que incluye la posibilidad en cada caso de compra del material necesario, que puede acabar resultando decisivo.

– Legislación sobre productos farmacéuticos. Una potestad importante porque incluye la determinación de qué medicamentos van a estar costeados por eso que llamamos fondos públicos. O sea, por el bolsillo del sufrido contribuyente.

Los Estatutos de Autonomía, a partir de 1979, lo interpretaron en el sentido de que los centros hospitalarios (incluyendo los suministros de productos: punto crucial) pasaban a ser de titularidad autonómica. El Estado perdió la gestión -de forma total con los pactos cerrados en 2001, en la segunda legislatura de Aznar, salvo Ceuta y Melilla- aunque, en conexión con lo que se acaba de indicar, mantuvo la facultad de fijar los precios de esos medicamentos, por cierto a veces muy caros. Se conservó en el Ministerio de Sanidad, aunque realmente era más un tema de Hacienda, porque constituye una partida del gasto público.

Aunque las bases normativas del esquema actual se deben a la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, puede decirse que el texto de referencia -celebrado además como si hubiese sido una gran cosa- estuvo en la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, cierto que con modificaciones posteriores, siempre o casi siempre por razones hacendísticas. La última vez, el Real Decreto-Ley 7/2018, de 27 de julio, sobre acceso universal.

Lo cierto es que el Ministerio competente en la materia, con el nombre a ratos sólo de Sanidad o con algún añadido, ha ido adelgazando su estructura administrativa y también peso político: a la hora de componer los Gobiernos, el partido de turno lo ha solido considerar un cargo de relleno y que se acababa cubriendo por eso tan horrible como son los criterios de cuota (mujeres, catalanes o cualquier otro colectivo que haya sabido victimizarse para reclamar con éxito su porción de pesebre). A lo que hay que añadir que, cuando a partir de 2010 hubo que meter la tijera en el gasto, la clase política, tan atenazada por intereses electorales inmediatos a la hora de incidir sobre tales o cuales colectivos, no encontró en estas materias -en general, en las que tienen que ver con la investigación o la ciencia- ninguna resistencia organizada.

El resultado de todo ello, vistas las cosas con la experiencia de más de cuarenta años de vida constitucional, es que tenemos, sí, descentralización, pero -palabras aparte- de la especie de las malas. Con fecha 13 de agosto de 2019, cuatro conocedores del paño, Javier Rey del Castillo, Pedro Sabando, Fernando Lamata y Ramón Gálvez, publicaron en El País un artículo de denuncia, con el título “Un Gobierno federal para la sanidad universal”, y con el siguiente mensaje inmediato:

“La insuficiente articulación autonómica de la sanidad genera desigualdades territoriales en el acceso a los servicios, desde los calendarios vacunales y la prescripción farmacéutica hasta las listas de espera”.

Con el siguiente planteamiento específico:

“La sanidad pública sufre un grave proceso de deterioro debido a la reducción de los recursos destinados a su funcionamiento. Pero también a aspectos organizativos no resueltos que afectan a la vertebración, estructura y funcionamiento del Sistema Nacional de Salud (SNS). Su decadencia es percibida por la población, que, en repetidos barómetros sanitarios y estudios del CIS, viene identificando como uno de los problemas que más preocupan el acceso a los servicios sanitarios, afectados por prolongadas listas de espera y su pérdida de calidad, y como prioritaria la mejora de la coordinación de las competencias ejercidas por las Comunidades Autónomas en Sanidad”.

¿Qué se trata de hacer? ¿De volver a centralizar? No: eso no mola. El remedio está en la descentralización, pero en otra: una que sea buena. En los siguientes términos:

“La descentralización que implantó el Estado de las autonomías ha supuesto un impulso en el desarrollo de la estructura y capacidad asistencial de los servicios de salud en toda España y una mejora de la atención sanitaria en las regiones con menor renta. Al mismo tiempo, ese proceso ha tenido efectos no deseados que es imprescindible corregir”.

¿En qué concretos aspectos? En particular:

“El principal resultado de la insuficiente articulación autonómica de la sanidad es la aparición de desigualdades territoriales en el acceso a esos servicios: calendarios vacunales diferentes en distintas comunidades, dificultades para obtener la prestación farmacéutica en una comunidad distinta de la de residencia, rechazo o demora de la atención en una comunidad diferente de la propia, diferencias en las listas de espera en distintos territorios. Se ha producido también la ruptura de las economías de escala de las que debería beneficiarse el conjunto del SNS mediante un sistema de compras único, previsto en la Ley General de Sanidad pero inexistente en la realidad, y la ausencia de una mínima planificación coordinada, que ha derivado en una multiplicación innecesaria de servicios y hospitales, que deterioran la eficiencia de su funcionamiento”.

Y esa descentralización buena -a la que se califica de federal, como se podía haber empleado cualquier otra palabra: desde Guillermo de Occam se sabe que el nombre no hace a la cosa- empieza “por reforzar la constitución del Ministerio de Sanidad mediante medidas estructurales que permitan evitar la dispersión ineficiente de las políticas citadas”.

Ese era el diagnóstico, así pues, en el verano de 2019. Parece que ha pasado un siglo.

VI. La catástrofe

Desde finales de enero de 2020, o incluso antes, empezaron a llegar de China noticias de una extraña epidemia, que en Europa desembarcó en Italia, país con el que teníamos, entre otros intercambios de personas, los derivados de 250 vuelos al día. Pero aquí no pasaba nada. Se autorizaron por parte de las autoridades competentes (las del Estado) toda suerte de reuniones multitudinarias -76, no sólo 1 ni 2- para el 8 de marzo. Y domingo, para darle a la cosa un tono más festivo. Y, en cuanto a las Comunidades Autónomas, titulares de las competencias sanitarias, ninguna de ellas -y bien sabido es que cada una es de su padre y de su madre, ideológicamente hablando- se ocupó de ir almacenando material, empezando por algo tan elemental como las mascarillas. Realmente, no estuvo a la altura de las circunstancias nadie, sin perjuicio de que luego, en el rifirrafe parlamentario y mediático, cada quien se haya ocupado de ocultar sus parties honteuses, aquello que no le interesa que se le recuerde.

Alguna señal de alarma debió sonar esa misma noche, porque el lunes 9 por la mañana cundieron los nervios. Fue entonces y sólo entonces cuando se suspendió (de nuevo por las Comunidades Autónomas: otro dato relevante) la actividad docente presencial. Y antes de que finalizase la semana se llegó a la convicción, particularmente dolorosa en un país con la estructura económica del nuestro, donde el comercio está en la calle, de que a la gente había que confinarla en sus domicilios y además con toda dureza, porque ya se había perdido un tiempo precioso. El sábado 14 se aprobó el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19. Del que destaca ahora el Art. 12, Medidas dirigidas a reforzar el Sistema Nacional de Salud en todo el territorio nacional, a saber:

“1. Todas las autoridades civiles sanitarias de las administraciones públicas del territorio nacional, así como los demás funcionarios y trabajadores al servicio de las mismas, quedarán bajo las órdenes directas del Ministro de Sanidad en cuanto sea necesario para la protección de personas, bienes y lugares, pudiendo imponerles servicios extraordinarios por su duración o por su naturaleza.

2. Sin perjuicio de lo anterior, las administraciones públicas autonómicas y locales mantendrán la gestión, dentro de su ámbito de competencia, de los correspondientes servicios sanitarios, asegurando en todo momento su adecuado funcionamiento. El Ministro de Sanidad se reserva el ejercicio de cuantas facultades resulten necesarias para garantizar la cohesión y equidad en la prestación del referido servicio.

3. En especial, se asegurará la plena disposición de las autoridades civiles responsables del ámbito de salud pública, y de los empleados que presten servicio en el mismo.

4. Estas medidas también garantizarán la posibilidad de determinar la mejor distribución en el territorio de todos los medios técnicos y personales, de acuerdo con las necesidades que se pongan de manifiesto en la gestión de esta crisis sanitaria.

5. Las autoridades competentes delegadas ejercerán sus facultades a fin de asegurar que el personal y los centros y establecimiento sanitarios de carácter militar contribuyan a reforzar el Sistema Nacional de Salud en todo el territorio nacional.

6. Asimismo, el Ministro de Sanidad podrá ejercer aquellas facultades que resulten necesarias a estos efectos respecto de los centros, servicios y establecimientos sanitarios de titularidad privada.”

 

Así pues, lo primero que se centraliza es la función de comprar lo necesario: las mascarillas y los artefactos para hacer tests. Algo que no resultaba sencillo y que exige una pericia reservada a gente con oficio, de los que el Ministerio debían quedar pocos, si alguno.

Y también hay que retener el Art. 13, Medidas para el aseguramiento del suministro de bienes y servicios necesarios para la protección de la salud pública:

“El Ministro de Sanidad podrá:

a) Impartir las órdenes necesarias para asegurar el abastecimiento del mercado y el funcionamiento de los servicios de los centros de producción afectados por el desabastecimiento de productos necesarios para la protección de la salud pública.

b) Intervenir y ocupar transitoriamente industrias, fábricas, talleres, explotaciones o locales de cualquier naturaleza, incluidos los centros, servicios y establecimientos sanitarios de titularidad privada, así como aquellos que desarrollen su actividad en el sector farmacéutico.

c) Practicar requisas temporales de todo tipo de bienes e imponer prestaciones personales obligatorias en aquellos casos en que resulte necesario para la adecuada protección de la salud pública, en el contexto de esta crisis sanitaria.”

En suma, la cosa cambiaba de la noche a la mañana: el centralismo napoleónico en todo su esplendor. Sólo que con unas estructuras descapitalizadas humanamente. La consecuencia fue la que era de imaginar: la incapacidad de ejercer esas nuevas facultades.

De hecho, en seguida se retornó a la descentralización: las Comunidades Autónomas, que se habían mostrado tan indolentes, se tuvieron que poner de prisa y corriendo a comprar (fuera de España, además, porque aquí no hay industria), y para más inri con el rígido efecto frontera que supone una de las patologías de nuestra estructura territorial, porque la necesidad está por encima de lo que digan los papeles, por mucho que se trate del todopoderoso BOE. Un artículo de Ignacio Camacho el 24 de abril en ABC, que se llamó “La nacionalización del caos”, y en él se podía leer lo siguiente:

“En las comunidades se viene incubando desde la implantación del decreto de alarma un conflicto de competencias poco disimulado que ha tenido episodios bastantes tensos a propósito de la compra de material sanitario.

Era evidente que la gravedad de la crisis requería un patrón unificado de mando, medida que salvo en los territorios de hegemonía nacionalista contó con un consenso mayoritario, pero la ineficiencia ministerial ha exasperado a los ciudadanos y ha convertido la recentralización del poder en un profundo fracaso. La experiencia era importante porque afectaba el debate sobre la funcionalidad de la actual estructura del Estado; sin embargo, y ante la imposibilidad de saber cómo habría resultado el ensayo con un Ejecutivo en mejores manos, hasta los más acérrimos adversarios del Título Octavo tendrán que admitir que la concentración de decisiones sólo ha servido para nacionalizar el caos”.

 

Y ello porque “el Estado ha perdido la capacidad e incluso la memoria de gestionar servicios esenciales”. Y es que “muchos Ministerios son carcasas huecas donde montones de funcionarios eficientes se aburren en tareas sin contenido relevante”.

Alguien tan caracterizado como Rafael Matesanz insistió en ello poco después, el 30 del mismo mes de abril, en una entrevista en El Mundo:

“Sobre el mando único, para cualquiera que conociera un poco por dentro la estructura actual del Ministerio de Sanidad, más que diezmada por transferencias, recortes y división de competencias desde hace dos décadas, la idea de que iba a ser capaz, por ejemplo, de encargarse de las compras en el mercado chino, de la noche a la mañana y de una manera eficiente, produce simplemente estupor. Y ahí están los resultados”.

 

O sea, hemos pasado de una descentralización de la clase de las malas a una centralización igualmente mala. Y en seguida hemos vuelto al estadio anterior. Lo cierto es que vamos de vaivén en vaivén y no damos con nada que sea bueno.

El último Real Decreto de prórroga del estado de alarma, el 555/2020, de 5 de junio, publicado el sábado 6, formaliza por así decir la normalización de las cosas desde el punto de vista del reconocimiento del Estado de las autonomías.

VII. Ni centralismo ni lo contrario: lo que importa es si bueno y malo

Ni que decir tiene, para concluir este extremo, que el retraso en actuar -probablemente, la variable más crítica- no fue privativo de España. Otros incluso se demoraron más, como el Reino Unido o Estados Unidos. El propio Ministro de Sanidad así lo reconocía en una entrevista en El País el 7 de junio: “Visto lo visto, todos llegamos tarde a esto. Todo Occidente: España, Italia, Francia, Alemania, EEUU… Es una cura de humildad para todos”.

Cierto: este cisne negro era negro de verdad, como el tizón. Pero, sea cual fuere el indicador que se tome -y, en singular, el del exceso de muertes-, nosotros salimos, comparativamente, peor parados. Y nosotros somos todos, Estado y Comunidades Autónomas. La acusación doméstica tiene que ser indiscriminada, o sea, no llevar siglas de un partido.

Con la dicotomía centralización/descentralización, a veces expuesta en términos poco menos que dramáticos, pasa lo mismo que con la cocina (o, por poner ejemplos concretos, las pizzas o las hamburguesas): que en sí no son buenas ni malas. Lo que sucede es que de ambas cosas existen buenas y malas. En realidad, y como dicen los gastrónomos, cocinas en el mundo (la mediterránea, la china, la peruana, …) sólo hay dos: la buena y la mala. Y eso no depende de las palabras que se empleen, por muy bonitas que suenen.

De nuevo se han publicado testimonios en la prensa que así lo recogen. Por ejemplo, Lucía Méndez en El mundo, “Virus al Estado autonómico”, 17 de mayo de 2020, recogiendo “fuentes consultadas de varios ejecutivos autonómicos”:

“Muchas cosas han salido a la luz en estos dos meses y medio. La primera es que nuestra Sanidad pública no es la mejor del mundo. Lo hemos dicho siempre todos los partidos como si fuera una verdad absoluta, pero no lo es. no teníamos recursos acumulados para una emergencia, no teníamos bien estructurada la red epidemiológica, nos falta personal cualificado, tenemos déficits de información sanitaria, no se comparten los informes epidemiológicos. Nuestro sistema sanitario ha quedado muy tocado. El Ministerio de Sanidad es una cáscara vacía y en las primeras semanas, las más duras de la pandemia, quiso asumir un mando único sin funcionarios, sin recursos y sin capacidad para cumplir las funciones que le daba el estado de alarma, entre otras la compra del material sanitario”.

 

Unos días más tarde, el domingo 31 del mismo mes de mayo, El país publicaba un artículo con el titular “La epidemia ceja a la vista los fallos del sistema”, con el añadido de que “España no tenía la mejor sanidad del mundo, ni las condiciones políticas y económicas ideales para afrontar la pandemia”. Y con un desglose en los siguientes puntos:

1.- Sistema sanitario.

En boca de Javier Padilla, “médico de primaria y autor de varios libros sobre el sistema sanitario español”:

“Tenemos un sistema aceptablemente sostenible, bastante solvente pero poco resiliente: es decir, para las cosas del día a día, en términos generales, aunque haya singularidades autonómicas, funciona adecuadamente, pero no tiene ningún tipo de músculo para hacer frente a ninguna eventualidad”.

 

Y añadiendo los autores del artículo, ya de su propia cosecha, lo siguiente: “La epidemia ha servido para evidenciar problemas, pero había muchos otros que se venían reclamando desde hacía tiempo, especialmente a partir de la crisis financiera que comenzó en 2008. Aunque cuenta con un número de médicos especialistas por encima de la media de la OCDE, en atención primaria está muy por debajo, algo que se multiplica en lo referido a enfermeros: en España la tasa es de 5,2 profesionales de enfermería por cada 1.000 habitantes, mientras que la media europea se sitúa en los 8,4. Algo parecido sucede con las camas hospitalarias, donde España está en la franja baja de la OCDE y es de las últimas de Europa”.

2.- Política.

En los últimos cinco años, “la lucha política es pura obstrucción, bloqueo y encarnizamiento con el adversario”.

3.- Datos.

“Seguir los números de la epidemia era fundamental para conocer el ritmo de contagios, la carga de los hospitales y el total de fallecidos. Pero la capacidad del Ministerio de Sanidad para gestionar y difundir estos datos se ha demostrado insuficiente, ineficaz y anticuada”.

“Esta misma semana el Ministerio cambió sus estadísticas y provocó un desbarajuste en mal momento: justo cuando hay que vigilar los rebrotes, el cambio ha hecho casi imposible seguir la evolución del virus durante días. El panel de situación de la Covid-19 del Centro Nacional de Epidemiología, la única web del Ministerio que ofrece series de datos reproducibles -sobre positivos, hospitalizados y fallecidos-, lleva sin actualizarse desde el 20 de mayo.

4.- Sistemas de compras.

Es la historia que ya conocemos: hasta marzo, los gerentes sanitarios no se habían ocupado de contar con el material que iban a necesitar. El 14 de dicho mes se decretó la centralización, que no funcionó. Y a partir de ahí cada quien actuó a tientas y a locas. Tanto las Comunidades Autónomas como el Gobierno “empezaron a fletar sus propios aviones, a confiar en intermediarios dudosos y a pagar hasta 28 veces más por el mismo tipo de producto de distinto proveedor. Sólo el Ministerio ha gastado más de 1.000 millones de euros en material sanitario”.

Y 5.- Una industria gripada “La pandemia ha pillado a la industria española en un momento delicado, con algunas transformaciones críticas en marcha, con la digitalización en mente y sin la estabilidad política y normativa necesaria para atraer inversiones que se antojan clave, toda vez que España apenas cuenta con centros de decisión de grandes multinacionales”.

O sea, que no hay una causa única. Lo nuestro ha sido un auténtico fallo multiorgánico: hay que reparar muchas piezas. Casi todas.

VIII. De vueltas a la calidad institucional

Tenemos desde 1978 una Constitución equiparable a las mejores -con una democracia parlamentaria cuyos rasgos se cogieron de lo más selecto del panorama comparado- y un sistema de descentralización territorial que en teoría también puede codearse con lo mejor que se despacha en federalismos y regionalismos. Y cuando ha llegado la hora de dotar de autonomía formal a algunos órganos, casi como si fuesen del planeta judicial, con el Banco de España a la cabeza, lo hemos hecho como el más aplicado de los alumnos. Pero los números de muertos de este año tan aciago en comparación con los anteriores son tercos y nos retrotraer a la época de nuestro excepcionalismo (para mal): el 45 por ciento. Menos mal que existe el Perú (54 por ciento). Cabe, y ahí estaría la novedad, consolarse con que otros, que eran mucho mejores, han caído en picado y son ya casi igual de malos que nosotros. A los casos de Reino Unido, Bélgica y Italia habría que añadir los de Holanda -que mira a todo el mundo por encima del hombre pero que tiene un 30 por ciento de fallecidos adicionales, que también es muchísimo- o incluso Suecia, la idolatrada Suecia, con una cifra, el 19 por ciento, que sólo resulta aceptable si se la coteja con las que son peores. Realmente, hay argumentos para el consuelo. Beans are cooked everywhere, incluso en los países que hemos tenido siempre como arcangélicos.

Las variables a ponderar son muchas (no sólo las institucionales en sentido estricto: parlamentarios/presidencialismo, centralización/descentralización, …), como se indicó al inicio. Y nadie sabe precisar el peso individualizado de cada una de ellas en las cifras a 7 de junio (que por otra parte, se insiste, no son definitivas: cada día cambian las cosas). Pero desde luego hay que reflexionar. La sanidad pública no es una pieza aislada dentro del conjunto –“el régimen del 78”, como se dice en expresión poco generosos en las palabras- y la nuestra, luego de 42 años de régimen constitucional, acusa males que, siendo amables, pueden imputarse a la fatiga de los materiales después de tanto trajín. El test de stess ha sido brutal y ha cogido por sorpresa a todo el mundo, pero a nosotros más que a otros. Hay que pensar en que el problema es muy profundo. Y, con toda probabilidad, todo o casi todo (la partitocracia extrema de la cultura política, las carencias de la estructura productiva sin duda basadas en la falta de competitividad, los despilfarros en la gestión de los recursos públicos …) tiene que ver, al fondo, con un sistema educativo que hace aguas, porque no exige nada o casi nada. En la Universidad y antes de la Universidad. El secreto a voces que nadie se atreve a encarar. Como si el problema se redujese al adoctrinamiento en Cataluña o a la catequesis de la religión católica. Y los últimos pasos -por ejemplo, degradar la enseñanza de las matemáticas cuando precisamente saber medir constituye una de las clases de cualquier política- no apuntan en la buena dirección que digamos.

Madrid, 8 de junio de 2020.

 

Antonio Jiménez-Blanco Carrillo de Albornoz

Antonio Jiménez-Blanco Carrillo de Albornoz
Antonio Jiménez-Blanco Carrillo de Albornoz

Catedrático de Derecho administrativo en la Universidad Politécnica de Madrid. Letrado de las Cortes Generales desde 1981 (actualmente en excedencia). Consultor de Allen & Overy Madrid desde 2001.

Pin It on Pinterest

Share This
A %d blogueros les gusta esto: