El Tribunal Constitucional federal alemán tomó ayer una de las decisiones más relevantes de su historia, cuyo impacto en el futuro de la Unión Europea va a ser de especial transcendencia. Su cuestionamiento de la decisión del Tribunal de Justicia de la Unión Europea del sistema de compra de deuda posiblemente constituya el momento en el que quiebran principios estructurales de carácter político y jurídico sobre las relaciones entre los Estados y la Unión Europea.

Conviene, no obstante, que echemos un momento la vista atrás.

Petición de cuestión prejudicial

El 14 de enero de 2014 el Tribunal Constitucional alemán (BVerfG) presentó una cuestión prejudicial de interpretación ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE). En ella, el BVerfG plantea la duda sobre si el Banco Central Europeo (BCE) era competente, conforme al Derecho europeo, para adoptar la decisión de 6 de septiembre de 2012, que permite la adquisición sin límites de deuda pública de países de la zona euro en el mercado secundario.

La presentación de aquella cuestión era diabólica. Básicamente, el problema se puede plantear de la siguiente manera. Si el TJUE acordara que el BCE no era competente para adoptar aquella decisión, ésta carecería de soporte jurídico y por ello se anularía el mecanismo que ha permitido la bajada de tipos. Y no se podría crear otro similar ya que Alemania no podría aceptarlo.

Si, por el contrario, el TJUE concluyera que el BCE era competente, el BVerfG podría sostener –la cuestión deja intuir que puede ser así- que esa decisión del BCE atenta contra el principio democrático previsto en la Constitución alemana (participación de todos los ciudadanos en los asuntos públicos), por dejar al Parlamento alemán sin sus poderes de control presupuestario, por permitir la adquisición sin límite de deuda pública y, por tanto, sin control de los Estados. Esto significaría, conforme a la propia doctrina del BVerfG, que las autoridades alemanas no podrían haber participado en la aprobación de la decisión –ni en su eventual ejecución-, por lo que ésta no se aplicaría en Alemania.

Como se puede ver, la decisión puso a Europa en una encrucijada. Aparentemente, que el BVerfG presente una cuestión prejudicial puede dar a entender un reconocimiento de europeismo al reconocer la autoridad del TJUE. Así, se dijo entoncesque “el centinela de Europa se repliega” o que hay una “ actitud nueva y humilde” del BVerfG. En aquel momento ya se vió que tanto por el fondo como la forma era todo lo contrario.

 

Dos efectos insumibles política y jurídicamente de la cuestión planteada por el Tribunal alemán

 

Como acabo de indicar, su mero planteamiento fue diabólico, por sus efectos tanto jurídicos como políticos.

Si en su resolución, el Tribunal de Justicia que la decisión del BCE contraviene los Tratados, se terminaría el sistema que ha permitido la bajada de los intereses de la deuda. Ello se debe a que, como señaló el BVerfG, “interfería en la responsabilidad de los Estados miembros en relación con la política económica. De acuerdo con el Título VIII del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y de los poderes expresamente asignados a la Unión (entre otros, artículos 121, 122, 126 TFEU), la responsabilidad de la política económica es claramente de los Estados”. Como se ha visto hoy, esta era la posición prevalente del Tribunal alemán, aunque haya cambiado causa por efecto, partiendo de la motivación de la decisión del Banco Central Europeo.

La razón es clara: los poderes del BCE se limitan al mantenimiento de la estabilidad en el marco de la política monetaria europea, como dispone el artículo 127 TFUE. La decisión controvertida persigue otro objetivo de política económica: neutralizar los diferenciales de deuda soberana en países de la eurozona que están sometidos a tensiones e incrementos insostenibles de su precio.

Se tomó la decisión contraria, que el sistema de compra de deuda es conforme con los Tratados. El propio BVerfG dió una interpretación para justificar la conformidad de la decisión del BCE … que puede ser un callejón sin salida. En ese caso, afirma el BVerfG, “podría violar la identidad constitucional alemana si se crea un mecanismo que podría suponer la asunción de responsabilidad por decisiones de terceros que provoca consecuencias difíciles de calcular; actuando así y debido a este mecanismo el Bundestag dejaría ser el máximo responsable de sus decisiones y no podría ejercer su autonomía presupuestaria bajo su propia responsabilidad”. El principio democrático de la Constitución alemana se vulneraría.

Con ello, el sistema de compra de bonos sería conforme con el Derecho europeo pero contrario con la Constitución alemana, con lo que las autoridades alemanas, incluido el Bundesbank, no podría ser partícipe de ella ni en su ejecución. Esto es lo que, en el fondo está hoy en discusión.

 

La sentencia sobre la constitucionalidad alemana del sistema de compra de deuda: un tsunami en tiempos de COVID19

 

Las consecuencias del planteamiento de la cuestión prejudicial no fueron, en consecuencia, más negativas. Posiblemente el BVerfG anticipó que la solución del Tribunal europeo iba a ser de conformidad con el Derecho europeo y por ello dejó la puerta abierta a un examen a posteriori de la declaración europea en relación con la Constitución alemana. Y ello poniendo en duda el propio esquema de Derecho europeo de relaciones entre el Derecho nacional y el comunitario y ampliando sus poderes en una cuestión ya decidida por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea y que, en consecuencia, de acuerdo con los tratados no debía ser abierta.

Desde la perspectiva política de la Unión: cuestiona el modelo bipolar de construcción europea de mantenimiento de la estructura estatal con una estructura europea superpuesta que ha ido creciendo sobre la base de poderes explícitos e implícitos.

Las decisiones del Banco Central Europea de política monetaria pueden entrar en discusión cuando afecten a la política económica, algo cuyo deslinde es especialmente complicado en numerosas ocasiones. Sobre todo cuando de lo que estamos hablando es de un juicio de proporcionalidad sobre las decisiones tomadas por el Banco Central Europeo. No podemos obviar que los criterios que ha proporcionado el Tribunal Constitucional alemán son mucho más estrictos que los que ha expresado el Tribunal de Justicia europeo para la misma cuestión.

El conflicto institucional es total, pese a la aparente tranquilidad que intento desplegar el Banco Central Europeo, amparado en la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 2018. Pero puertas adentro la situación no puede ser tan simple.

En efecto, nos encontramos (o nos podremos encontrar dentro de tres meses) ante el efecto de una decisión conforme con el Derecho europeo pero sin efectos en territorio alemán. De hecho, da un plazo de tres meses al Banco Central Europeo para que justifique su decisión, a partir del cual el Bundesbank no podrá participar en “la implementación y ejecución de las decisiones del BCE en cuestión, a menos que el Consejo de Gobierno del BCE adopte una nueva decisión que demuestre de manera comprensible y comprobada que los objetivos de política monetaria perseguidos por el PSPP no son desproporcionados a los efectos de política económica y fiscal resultantes del programa. En la misma condición, el Bundesbank debe asegurarse de que los bonos ya comprados y mantenidos en su cartera se vendan sobre la base de una estrategia, posiblemente a largo plazo, coordinada con la eurozona”.

El marco actual de articulación del euro y de lucha contra las tensiones de deuda deberían ser objeto de revisión. Pone en cuestión, indirectamente, el camino que ha iniciado Europa, muy tímidamente, para las ayudas financieras para paliar los efectos del COVID19. No podemos olvidar que el cuestionamiento del sistema de compra de deuda surge cuando el BCE ya lleva gastados 100.000 millones para evitar que las primas de riesgo de los países más afectados por el virus suban considerablemente. Y que la base para el programa de 750.000 millones es la misma que ahora se está poniendo en jaque por el Tribunal Constitucional alemán.

Yendo más allá, indirectamente, lo que se está planteando es la prevalencia del Derecho europeo sobre el Derecho de los Estados cuando alcanza a normas constitucionales. ¿O pensamos que se producirá una modificación sustancial de la Constitución alemana? Me atrevo a ir más allá, con una decisión contraria del BVerfG ¿podría mantenerse Alemania en el euro si el BCE pasara por alto los límites derivados de las competencias no transferidas por los Estados a las instituciones europeas?

Una Europa alemana

Como se puede ver, en la sentencia alemana se mantiene la idea de una Europa alemana, tal como titulaba Ulrich Beck uno de sus últimos trabajos, ya que, de facto, sigue tutelando el funcionamiento europeo. De hecho, con esta decisión incide en uno de los ámbitos en los que el poder alemán no era tan determinante, como ha señalado Azpitarte para Agenda Pública.

Es la consecuencia de las carencias de la construcción europea que las crisis sucesivas, los desestimientos voluntarios en materia de derechos humanos en los casos húngaro, polaco y con el acuerdo con Turquía ha sacado a la luz sin remisión. Posiblemente, sea el momento de su redefinición con arreglo a otros valores, más democráticos, éticos y sociales.

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Catedrático de Derecho administrativo en la Universidad Complutense de Madrid

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