Mesa del Congreso, atajos y techo de gasto. La última controversia de derecho parlamentario entre el Gobierno y la oposición es a cuenta del techo de gasto. La reforma de la Ley de Estabilidad Presupuestaria que plantea el Grupo Parlamentario Socialista a través de un procedimiento de lectura única (previsto en el artículo 150 del Reglamento del Congreso) ha sido retrasado y modificado por la Mesa del Congreso. El intento del GPS de hacerlo a través de enmiendas durante la tramitación de otra Ley orgánica ha encontrado el veto de la misma mesa del Congreso.

Aunque no encuentre sentido en que el techo de gasto se apruebe definitivamente en el Senado y no en el Congreso, como ocurre con la mayor parte de las decisiones parlamentarias, no es éste el objeto de este artículo.

La pregunta que nos debemos hacer es ¿resulta razonable la regulación del procedimiento legislativo y los poderes de la Mesa del Congreso?

La Mesa del Congreso es el órgano rector de la Cámara -que no órgano de gobierno- y ostenta la representación colegiada de ésta en los actos a que asista. Está compuesta por 9 miembros: la Presidencia, 4 Vicepresidencias y 4 Secretarías.

¿Cómo se elige la Mesa del Congreso?

Se vota en primer lugar la Presidencia, para lo cual se exige mayoría absoluta en primera votación, y si no se obtuviera, se realizará una segunda votación entre los dos candidatos con mayor numero de votos. En este caso, es suficiente la mayoría simple. En segundo lugar, se eligen conjuntamente las 4 Vicepresidencias, para lo cual cada diputado elige a uno para cada una de las 4 en juego y salen elegidos los 4 con más votos) y para las Secretarías se utilizará el mismo procedimiento. 

En este sentido, resulta paradójico que, como consecuencia del pacto PP-Ciudadanos para la Mesa del Congreso, dos partidos que tienen 169 diputados sobre los 350 obtuvieron 5 de los 9 miembros de la Mesa del Congreso. Y de igual manera, que PSOE (85 diputados) y Podemos (71 diputados) tengan el mismo número de representantes que Ciudadanos (32 diputados). 

El debate sobre su elección suele ser enconado. Es la consecuencia de que es el órgano que califica los escritos -que no es sino una forma de examen- y, al mismo tiempo, fija el orden de trabajo. O dicho de otro modo, puede paralizar las iniciativas parlamentarias. El problema que nos encontramos es que no actúan en cuanto órgano rector sino como diputados de sus respectivos grupos parlamentarios. Muchas decisiones del presente y del pasado encuentran ahí su justificación.

¿No sería el momento de cambiarlo? Parece razonable cuando incluso nos encontramos con que, frente a lo que dice el Reglamento del Congreso (Cuando la naturaleza del proyecto o proposición de ley tomada en consideración lo aconsejen o su simplicidad de formulación lo permita, el Pleno de la Cámara, a propuesta de la Mesa, oída la Junta de Portavoces, podrá acordar que se tramite directamente y en lectura única), ha sido la Mesa de la Cámara quien directamente ha rechazado la utilización del procedimiento de lectura única, utilizando el trámite de la calificación.

Gregorio Cámara recordaba ayer en EL PAIS que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, “la Mesa no es un órgano político sino de naturaleza técnica (STC 212/2016); la Mesa no puede mutar en un órgano de naturaleza política (STC 10/2016); la decisión de la Mesa no puede esconder un juicio de oportunidad política (STC 1/2015); la audiencia a la Junta de Portavoces es un trámite esencial (STC 108/2016); la Mesa debe motivar, expresa, suficiente y adecuadamente (STC 11/2017); debe motivarse especialmente cuando se impide el debate en Pleno (STC 201/2014)”. De nuevo, nos encontramos ante un debate hurtado por quien sólo puede ordenar el trabajo.

Pero insisto, esto no es un problema de este caso concreto. Es una cuestión que merece una reformulación de las funciones y la composición de la Mesa del Congreso, cuya abundancia de miembros, tampoco parece que resulte muy justificada.

Esta discusión jurídica no tiene interés para los ciudadanos. Sí sirve para alejarles de los políticos y sus problemas, que no son de este mundo. Más aún cuando se mezcla el fondo de la decisión (quién decide sobre el techo de gasto) con el procedimiento, que es lo que es más grave, aunque tenga menos incidencia sobre la vida ciudadana.

Profundizando un poco más, nos encontramos ante lo que se podría definir como los abusos del procedimiento legislativo, rodeados de carencias, tal como nos han mostrado las legislaturas anteriores. La segunda gran manifestación de la mala salud democrática en la legislatura que se está terminando es el abuso del procedimiento legislativo que ha cumplido el papel de eliminar debate público sobre las normas que se han aprobado y ha contribuido a rebajar la seguridad jurídica del ciudadano.

¿Cuáles son estas manifestaciones?

  1. En primer lugar, el abuso de las Disposiciones adicionales para cambiar cualquier ley, especialmente con el abuso de las disposiciones adicionalesviolentando las directrices que ha aprobado el Gobierno de España y publicado el BOE. El título de la ley no basta para saber cuál es su objeto. Las Disposiciones adicionales pueden cambiar cualquier norma, tenga o no relación con la disposición principal. Ejemplos: la alteración del régimen militar contemplado en el Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia . Sí, es el atajo que pretendió utilizar el Grupo Socialista ante la imposibilidad de utilizar el camino ordinario, tal como se ha expuesto con anterioridad. 
  2. Abuso de las normas para regular ámbitos no incluidos en su enunciado. El ejemplo más claro de esto fue cuando se utilizó la Ley Orgánica 4/2014, de 11 de julio, complementaria de la Ley de racionalización del sector público y otras medidas de reforma administrativa por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. para incluir el régimen de aforamiento del exRey. Eso es el objeto de una ley que lleve ese nombre, no una inclusión vergonzante en una disposición adicional. Es aún menos comprensible cuando se aprobó la Ley de abdicación, que es el sitio donde tendría que haberse puesto esto.
  3. Abuso de los procedimientos legislativos de urgencia. Tomo las palabras del Senador GUILLOT MIRAVET (Entesa pel progres de Catalunya), que describe perfectamente el problema: “…  Como les decía antes, en primer lugar, intervengo para quejarme de este proceso legislativo. Es un disparate que aprobemos en dos meses 36 proyectos de ley; solo en tres días, entre hoy, mañana y pasado mañana, vamos a aprobar y dictaminar 15 proyectos de ley. Es una manera de trabajar muy poco rigurosa, digamos que es un atropello legislativo. Una vez más, hay un abuso de los procedimientos de urgencia. 
  4. La aprobación por procedimientos rápidos, sin el debate que requería, ni información pública, ni participación de expertos ni  de disposiciones que afectan a disposiciones especialmente relevantes  que afectan a derechos fundamentales como la Ley de Enjuiciamiento Criminal  o a la Ley 39 y 40/2015, hechas de forma totalmente express. De hecho, el número de Proyectos de ley presentados en la última parte de la legislatura es anormalmente alto, teniendo en cuenta además que hay voluntad de aprobarlos por procedimientos rápidos.
  5. El uso de las leyes para dictar actos administrativos. La función que cumple este abuso es claro: impedir el recurso jurisdiccional sobre el acto administrativo que se ha aprobado y crear un régimen totalmente especial para ese acto administrativo, que sería contrario a derecho si se aplicaran las normas generales. Ejemplo, el Real Decreto Ley del caso Castor, al que me referí en otra ocasión.
  6. Abuso de las correcciones de errores, sobre todo en normas en los que ha sido preponderante la voluntad del Gobierno. Por ejemplo, el Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones fue seguido de la publicación en el BOE de una lista de 73 fes de errores, muchas de ellas sobre asuntos de calado y de fondo y no por mera corrección de defectos.

Cambiar el Reglamento del Congreso y hacer uno moderno, eficaz, rápido y que proteja a ciudadanos y parlamentarios es una necesidad casi fisiológica. Pero el papel lo aguanta todo. 

Haría falta otro talante para la gestión parlamentaria y para estar en la cabeza de la Presidencia del Congreso o del Senado. Son figuras que se debería olvidar de la dinámica diaria de partido para contribuir a un mejor debate público y a un funcionamiento más democrático. Justo lo contrario de lo que está ocurriendo en este momento.