Sentencia del Tribunal Constitucional sobre la Ley 39/2015: administración electrónica.

Una de las razones que sirvieron al Partido Popular en 2015 para justificar la derogación de la la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento administrativo Común y su sustitución por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público es el impulso definitivo a la Administración electrónica. En la Exposición de Motivos de la Ley 39/2015 se afirma que “en el entorno actual, la tramitación electrónica no puede ser todavía una forma especial de gestión de los procedimientos sino que debe constituir la actuación habitual de las Administraciones. Porque una Administración sin papel basada en un funcionamiento íntegramente electrónico no sólo sirve mejor a los principios de eficacia y eficiencia, al ahorrar costes a ciudadanos y empresas, sino que también refuerza las garantías de los interesados”.

De la Ley 39/2015, hay una parte esencial de la (registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico) que posterga su entrada en vigor a dentro de ¡2 años después de la entrada en vigor de la Ley, esto es en octubre de 2018!

3 años de plazo que se añadieron a los que estaban recogidos en la Ley derogada, la Ley 11/2007 y que. sin embargo, no han servido para que todas las Administraciones públicas tengan implantada la Administración electrónica. Parte importante de los problemas de la Ley de Contratos del Sector Público deriva precisamente de este dato, de la falta de implantación de la Administración electrónica, lo que se extiende a las dificultades que tienen nuestras PYMES de emplear tales procedimientos.

Algunos preceptos son los que fueron cuestionados por la Generalidad de Cataluña en el recurso que interpuso sobre la Ley 39/2015. No obstante, antes de examinarlo, conviene hacer unas precisiones previas.

¿Qué presupuestos tiene y qué retos impone la Administración electrónica?

La Administración electrónica requiere, como primer presupuesto ineludible, la existencia de medios fiables para garantizar la identidad de los partícipes. Son los medios de firma electrónica en los que estamos tan atrasados. Formalmente existen, eso es obvio, pero las dificultades que está habiendo en su utilización (fruto de que los certificados electrónicos son complicados de obtener e instalar) está complicando en exceso el proceso. La creación del DNI 3.0 permitirá, aparentemente, disponer de un instrumento eficaz, sobre todo si como parece dispondrá de tecnología NFC y la posibilidad de vincular a aplicaciones móviles. La lentitud de su implantación retrasará sustancialmente el proceso.

Pero, al mismo tiempo, una mejora por parte de los portales de las Administraciones públicas y en sus sedes electrónicas. Aquí hace falta que el registro sea realmente electrónico pero, al mismo, tiempo que todo el procedimiento elimine el papel y se tramite de una forma diferente. Si lo que hacemos es admitir la solicitud electrónica y luego la imprimimos y tramitamos como siempre nos hacemos trampas al solitario.

En segundo lugar, también es el segundo presupuesto ineludible que la Administración cumpla con el principio recogido en la legislación vigente (desde 2007) de la neutralidad tecnológica. Sedes electrónicas sólo accesibles desde determinados sistemas operativos (esencialmente windows, en algunas versiones, además) o determinados navegadores (Firefox o lo que es más grave, Explorer) impiden que desde ordenadores como el que se ha utilizado para escribir este post sirva para acceder a la Administración electrónica con carácter general.

Con ello no estaremos más que abriendo la puerta a los cambios que nos va a traer la cuarta revolución industrial en el funcionamiento de las Administraciones públicas. El uso, por ejemplo, del blockchain es una realidad que está dando sus primeros pasos en el funcionamiento administrativo. La necesidad de regulación de los logaritmos para hacer frente a los nuevos retos tecnológicos. O, en general, determinar los contornos del big data en la Administración no son sino presupuestos de la Administración que tendremos a la vuelta de la esquina. Sobre estos aspectos escribiré en los próximos meses una serie de artículos.

Aspectos básicos de la introducción de la Administración electrónica

Más allá de estos dos presupuestos, la Administración electrónica no se puede vincular a la utilización de la informática o a la eliminación del papel. Esto no es más que una consecuencia de la implantación de este tipo de Administración. Hay tres aspectos imprescindibles en los que estamos algo retrasados.

En primer lugar,el rediseño de los procedimientos administrativos para que estén adaptados a la Administración electrónica. Unos procedimientos que sean más lineales, que permitan un ejercicio responsable de la competencia que tiene cada órgano y que eliminen aspectos desfasados como las ratificaciones de decisiones (los conocidos visto buenos) .

No estoy hablando de la adaptación externa de los procedimientos -que también-, sino esencialmente de los protocolos internos de funcionamiento en el seno de cada Administración pública; lo cual pasa por rediseñar los actualmente existentes para ganar eficacia y eficiencia y que permita olvidar el silencio administrativo en el baúl de la historia.

Esto no lo resuelve la legislación aprobada sino que es tarea que incumbe a cada Administración pública.

Pero, en segundo lugar, es preciso una reestructuración de las relaciones de puesto de trabajo en las Administraciones públicas para adaptarlo a las necesidades de los entes públicos que funcionan de otro modo. Unas RPT más flexibles y móviles, que asuman nuevas funciones administrativas y que reduzcan, en consecuencia, los procesos de externalización. Esto requerirá, además, un esfuerzo para mejorar la formación en aquellos sectores con necesidades nuevas a las que la administración electrónica podría dar respuesta.

(Ojo, con lo que acabo de señalar no estoy hablando de reducir personal en las Administraciones Públicas. De hecho, hay sectores en los que somos claramente deficitarios, como en Administración tributaria, donde somos los terceros con menos personal por habitante).

En tercer lugar, es imprescindible la articulación de mecanismos de cooperación y colaboración entre administraciones públicas para la integración e interconexión electrónica. Lo cual pasa por la adopción de criterios técnicos comunes que permitan garantizar tanto la interoperabilidad de los sistemas y soluciones adoptados por cada una de ellas como, en su caso, la prestación conjunta de servicios a los ciudadanos.

Nótese, por ejemplo, que los documentos que estén en manos de una Administración pública podrán ser utilizados por cualquiera.  Vamos que no ocurra lo que hemos visto en la pasada legislatura en relación con la Administración de justicia. Para esto tampoco hacía falta la nueva legislación.

Inconstitucionalidad parcial de la regulación de la Administración electrónica de la Ley 39/2015

En este contexto hay que entender la Sentencia 55/2018, de 24 de mayo de 2018; por la que se resuelve el Recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña en relación con diversos preceptos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas que afecta, entre otras cosas, a ciertos preceptos relativos a la Administración electrónica; con el siguiente resultado:

  • Se declaró inconstitucional el inciso recogido en el artículo 6.4.

“A tales efectos, por Orden del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas se aprobarán, con carácter básico, los modelos de poderes inscribibles en el registro distinguiendo si permiten la actuación ante todas las Administraciones de acuerdo con lo previsto en la letra a) anterior, ante la Administración General del Estado o ante las Entidades Locales”.

  • Se declaró conforme con la Constitución el artículo 9.3, en virtud del cual

“En todo caso, la aceptación de alguno de estos sistemas por la Administración General del Estado servirá para acreditar frente a todas las Administraciones Públicas, salvo prueba en contrario, la identificación electrónica de los interesados en el procedimiento administrativo”.

Fallo que motivó, entre otros aspectos, el voto particular de Maria Luis Balaguer, discrepante, en mi opinión de forma razonable, al sentido del fallo dado que en el fondo con esta regulación se está creando “una auténtica técnica de control de la administración estatal sobre las administraciones autonómica y local, que no es respetuosa ni con la autonomía ni con las competencias que, en particular, corresponden a las Comunidades Autónomas”. Control que se hace al amparo de los principios de eficiencia en el gasto público y de estabilidad presupuestaria.

  • Se declara conforme con la Constitución el segundo parráfo de la Disposición Adicional segunda, en virtud de la cual

“En el caso que una Comunidad Autónoma o una Entidad Local justifique ante el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas que puede prestar el servicio de un modo más eficiente, de acuerdo con los criterios previstos en el párrafo anterior, y opte por mantener su propio registro o plataforma, las citadas Administraciones deberán garantizar que éste cumple con los requisitos del Esquema Nacional de Interoperabilidad, el Esquema Nacional de Seguridad, y sus normas técnicas de desarrollo, de modo que se garantice su compatibilidad informática e interconexión, así como la transmisión telemática de las solicitudes, escritos y comunicaciones que se realicen en sus correspondientes registros y plataformas”.

Es una constitucionalidad que se admite siempre que se interprete de este modo: la previsión impugnada no haría depender la decisión autonómica o local de mantener o crear plataformas propias de la valoración que haga la administración central de la justificación aportada. Comunicado el informe correspondiente, las Comunidades Autónomas y las entidades locales podrían ejercer su potestad de autoorganización en el sentido de preservar o instaurar sus propias plataformas aunque el Estado considerase insuficiente la motivación dada. 
Como se puede apreciar, pequeñas eran las impugnaciones, más leves son las tachas de inconstitucionalidad. En todo caso, el problema real al que han de hacer frente las Administraciones públicas tiene fecha de caducidad: el 2 de octubre próximo, cuando la Ley 39/2015 esté totalmente en vigor.