El Estado y la crisis económica. Visiones desde 2017

EL ESTADO Y LA CRISIS ECONÓMICA: VISIONES DESDE 2017

I. Planteamiento. II. La crisis y los fallos del Estado III. La crisis y el mercado de deuda pública. IV. La crisis y el desempeño ideológico de las agencias administrativas. V. La crisis y la contabilidad de diseño. VI. La crisis económica y las nuevas funciones del Estado.

I. Planteamiento.

La crisis económica que se exterioriza con la caída de Lehmann Brothers en septiembre de 2008 es el evento que más ha tastocado la vida de la ciudadanía. Un empobrecimiento generalizado, pérdida de empleos y expectativas, menos derechos y una sensación de que al final ni el capitalismo se ha reformulado, como dijo Sarkozy, ni los responsables han pagado.

Cuando se examina con cierta perspectiva, casi diez años después, vemos que la tormenta perfecta que dio lugar a la crisis no ha dado pie a un aprendizaje para evitar la recaída ni para atemperar las consecuencias. La misma política desreguladora, la misma ideología neoliberal sigue dirigiendo la política global.

En este breve artículo se proporcionan algunos elementos que ayudaron a conducirnos a la situación de crisis y que pueden seguir viéndose en la actualidad. Obviamente, la selección tiene un punto de subjetividad, propia de quien escribe en ciencias sociales.

II. La crisis y los fallos del Estado

La crisis económica ha sido esencialmente una crisis del sector privado. Una deficiente gestión del riesgo económico por parte de las entidades financieras se ha traducido en su debilitamiento a resultas de los impagos, lo que se ha extendido a lo largo de todos los sectores económicos.

Ahora bien, la crisis económica que está padeciendo el mundo desde el año 2008 encuentra su causa en una deficiente regulación de la actividad bancaria y en general de la actividad financiera, sobre todo desde las grandes desregulaciones de los años ochenta del siglo pasado que derogaron la regulación limitativa que procedía de la gran depresión de 1929, en una relajación de la intervención administrativa y, obviamente, en un ejercicio incorrecto —desde una perspectiva de la gestión del riesgo económico de las operaciones— de la actividad bancaria por parte de las entidades de crédito. Desregulación y poca intensidad de la actividad administrativa en todo el mundo que está en el origen del peso de la economía financiera y, por ende, de la crisis de 2008. Y, por ello, que proporciona elementos de Derecho comparado para su resolución.

Desde entonces, se han adoptado numerosas medidas que han intentado paliar los fallos del sistema financiero, en una corriente que, la actual crisis del Banco Popular muestra que estamos lejos de haber solucionado en su integridad. De hecho, faltaría por regular el elemento que en mi opinión resulta más importante, consistente en regular el ejercicio de la actividad económica, en particular la regulación de los préstamos y demás instrumentos financieros que están en la base de la crisis económica de 2008.

En nuestro país encontramos algunos elementos propios, como el de la importancia del urbanismo para la gestación de la crisis económica. El urbanismo en España está detrás de la crisis económica. A diferencia de otros países, la magnitud del problema se explica si se tiene en cuenta que España construía más viviendas que Francia, Italia y Alemania juntas. Es el resultado del cambio de la legislación urbanística que se abordó en 1998, con el PP en el poder y que declaró casi todo el territorio nacional como urbanizable. Aumento de la construcción que se hizo de forma especulativa, de tal manera que el precio se fue incrementando en una proporción muy superior al aumento del índice de precios al consumo. Viviendas en la que la estética no era un valor preponderante.

El problema, actualmente, estriba en el número considerable de viviendas sin adquirente, lo que dificulta considerablemente que los bancos saneen su contabilidad. Pero no es, ni mucho menos el problema de mayor gravedad. El paisaje urbano, notablemente depreciado, tiene un segundo problema derivado de las viviendas sin concluir. Una lección importante, de la que sin embargo algunos no aprenden

III. La crisis y el mercado de deuda pública

El mundo global ha estado marcado por la deuda pública como medio de financiación de los gastos públicos. Las políticas neoliberales de reducción de impuestos han conducido a la incapacidad de los Estados a financiarse por sí mismos y ha llevado a unas cuotas de endeudamiento que van más allá de lo razonable. Una solución que sin duda atenta contra la lógica económica, es poco eficaz, cuestiona la redistribución de la riqueza y favorece especialmente a los tenedores de la deuda. Ello con independencia de que una parte de la deuda pública esté motivada por la crisis económica. A ello se añade el que los recortes en el gasto público impulsados en Europa occidental suponen el mayor riesgo a corto y medio plazo para la mejora del país. Conviene recordar lo ocurrido en el Reino Unido durante el siglo XIX en educación y sanidad y que estaba motivado esencialmente por la reducción de la deuda pública ocasionada por las guerras napoleónicas. Un siglo tardó en pagarse y un retraso en educación y sanidad brutal.

La cuestión inicial es la conexión entre las políticas económicas generalmente aplicadas y las posibilidades que hay para el pago de la deuda; lo que repercutirá en la prestación de servicios públicos precisamente como consecuencia de la necesidad de destinar una parte de los presupuestos públicos al pago de intereses y principal. De los tres procedimientos clásicos frente a la deuda (subida de impuestos -especialmente con creación de un impuesto extraordinario sobre el capital-), devaluación de la moneda y recortes en gasto público social, la solución adoptada es la peor de todas, teniendo en cuenta que va de la mano de una política monetaria estricta para evitar la inflación. Con este planteamiento solucionar la crisis de deuda será imposible en el próximo siglo, sobre todo si hay países como España que han subido veinte puntos en dos años para llegar a su máximo histórico, que es equivalente al del PIB.

El problema no es sólo de naturaleza económica sino también política, en un doble sentido. Por una parte la titularidad privada de la deuda pública y su creciente necesidad para financiar los servicios públicos se ha traducido en tensiones especulativas cuya finalidad ha sido reducir la capacidad del Estado y aumentar los beneficios de los financiadores. Las sucesivas oleadas de tensiones en los mercados financieros de 2010 y 2012 vinieron por los ataques de los tenedores de fondos que habían invertido en el mercado de deuda pública de Estados que estaban en dificultades, como Grecia. No ha habido transparencia en el mercado de deuda pública que ha sido atacada en muchos ocasiones desde fondos ubicados en territorios off shore.

La cuestión que se debe plantear es ¿disponen los poderes públicos de suficiente autonomía en la gestión de los intereses generales cuando la capacidad de la política de gasto depende de las entidades financieras? ¿Se puede hacer, por ejemplo, una imposición razonable sobre las rentas de capital cuando los poderes financieros son los que permiten el mantenimiento del gasto público por esa política de no hacer una imposición razonable? ¿habrá una política eficaz de lucha contra los territorios off shore cuando la mayor parte de las entidades financieras tienen filiales en ellos? De nuevo la política neoliberal de la globalización hace aparecer otro motivo de debilidad en el funcionamiento del Estado.

Pero, al mismo tiempo, se acostumbra a señalar que la solvencia económica de los Estados se condiciona por la tenencia de la deuda en manos de fondos soberanos de terceros países. El mayor acreedor del hiperendeudado EE.UU. es la República Popular China, que posee aproximadamente el 8% de la deuda externa. Con independencia de que en circunstancias normales no ocurrirá ¿qué consecuencia tendría para la economía estadounidense una venta masiva de deuda por parte de China? ¿Es un riesgo real? Pese al temor que hay en ciertos núcleos de población, las consecuencias negativas que tendría para el propio tenedor de la deuda hace que resulte una posibilidad poco razonable.

El problema no está en los EE.UU. cuya capacidad económica la hace poco vulnerable a esta situación sino en países medianos y pequeños que sí se vean sometidos a ataques especulativos realizados por el tenedor de la deuda. Ataques especulativos o sencillamente descontentos por ciertas líneas políticas que ostente el deudor. Pensemos en la aplicación de la jurisdicción universal y la a decisión de la Audiencia Nacional de dictar una orden de busca y captura contra cinco miembros de la nomenclatura china —incluidos el expresidente Jiang Zemin y el exprimer ministro Li Peng—. ¿Se puede negar que la presión económica de la deuda está de tras de la obvia relación entre el malestar de las autoridades chinas y la eliminación express de esta jurisdicción universal solo unos meses del auto de la Audiencia Nacional después a través de la Ley Orgánica 1/2014, de 13 de marzo, de modificación de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, relativa a la justicia universal? No debemos olvidar que China dispone en este momento de aproximadamente el 20% de la deuda pública española que está en manos extranjeras.

IV. La crisis y el desempeño ideológico de las agencias administrativas

La crisis económica ha puesto sobre la mesa el modo de funcionar de estas agencias internacionales. Stiglitz, en “El malestar en la globalización” ya nos puso sobre aviso hace años que en muchos casos habían realizado análisis ideológicos de los problemas que les impedía tomar una decisión correcta sobre cuál era el problema y cuál era la realidad sobre el que habían de aplicar unas recetas económicas que en muchos casos han hecho que “el dolor padecido por los países en desarrollo en el proceso de desarrollo orientado por el FMI y las organizaciones económicas internacionales ha sido muy superior al necesario”.

La crisis originada en los EE.UU. -que está ocasionada por la desregulación de los mercados financieros- cuestiona aún más el modelo de estas agencias, sobre todo si analizamos cuál ha sido su desempeño durante la crisis económica y qué es lo que lo ha ocasionado. Hemos de agradecer la sinceridad del Informe que, sobre dicha cuestión, realizó la Oficina de la Oficina de Evaluación Independiente del Fondo Monetario Internacional: “la capacidad del FMI para identificar correctamente los crecientes riesgos se vio obstaculizada por un alto grado de pensamiento de grupo, captura intelectual, una tendencia general a pensar que era improbable una fuerte crisis financiera en las grandes economías avanzadas y enfoques analíticos inadecuados. Un débil régimen de gobierno interno, la falta de incentivos para integrar el trabajo de las distintas unidades y plantear opiniones disidentes, y un proceso de revisión que no lograba establecer todas las conclusiones necesarias o asegurar que se siguieran todos los pasos necesarios también fueron factores importantes, en tanto que las limitaciones políticas posiblemente también hayan influido en cierta medida”.

Particularmente, resulta llamativo el desarrollo que hace más adelante sobre las premisas metodológicas de trabajo que lleva a cabo el FMI que inhabilita sus conclusiones: Como señala más adelante el mismo informe, “el pensamiento de grupo se refiere a la tendencia entre grupos homogéneos y cohesivos a considerar los problemas solo dentro de un cierto paradigma y a no cuestionar sus premisas básicas (Janis, 1982). La opinión predominante entre el personal del FMI —un grupo cohesivo de macroeconomistas— era que la disciplina de mercado y la autorregulación serían suficientes para evitar problemas graves en las instituciones financieras. También creían que era improbable que se produjeran crisis en las economías avanzadas, donde los mercados financieros “sofisticados” podían prosperar de manera segura en un contexto en que una parte amplia y creciente del sistema financiero funcionaba con una mínima regulación”.

En una línea equivalente, se puede hablar de los miedos del personal a mantener una postura discrepante: “varios altos funcionarios opinaron que el hecho de expresar fuertes puntos de vista en contra de la corriente podía “arruinarles la carrera”. Por lo tanto, las opiniones tendían “a gravitar hacia el centro” y “nuestro asesoramiento se convirtió en procíclico”. El personal técnico veía que las evaluaciones que se adaptaban a la opinión general no eran penalizadas, aun cuando resultaran erradas. Con frecuencia se destacó que la falta de rendición de cuentas era un serio obstáculo para establecer los incentivos correctos”.

Expuesto en las palabras del resumen ejecutivo del informe: ”el FMI necesita i) crear un entorno que aliente a actuar con franqueza y tenga en cuenta las opiniones en disidencia; ii) modificar los incentivos para “decirles la verdad a los poderosos”; iii) integrar mejor las cuestiones macroeconómicas con las relativas al sector financiero; iv) superar la “mentalidad de silo” y la cultura aislacionista, y v) transmitir un mensaje claro y coherente sobre las perspectivas y riesgos mundiales”.

Las pocas páginas de dicho informe constituyen la mejor prueba de los problemas que está teniendo el entramado organizativo internacional que está rigiendo la economía mundial: unos planteamientos ideológicos que están cerrados en un determinado planteamiento económico; sin analizar soluciones alternativas o hacer estudios imaginativos que puedan salirse de lo “políticamente correcto”. Ello a pesar de que este único recetario económico está entre las causas de la crisis y que está ocasionando graves problemas sociales. La mera respuesta del recorte de servicios (en lugar de ampliación de los ingresos vía impuestos o con una política decidida contra los territorios off shore y acuerdos de reducción impositiva) muestra a las claras cómo de ideológica es la labor técnica que se realiza. Y ello sin la posibilidad siquiera de exigirles responsabilidades ya que quedan fuera del ámbito de actuación de los órganos de representación democrática.

V. La crisis y la contabilidad de diseño

La configuración del principio de estabilidad presupuestaria en el ámbito europeo, a que se ha hecho referencia más arriba, ha permitido exteriorizar la aparición de un fenómeno patológico de algunas empresas privadas: el uso de la contabilidad de diseño, que tanto daño ha hecho en el sector privado, desde el caso Emron al cómputo de los créditos dudosos en las instituciones financieras. Pues esta realidad ha llegado al ámbito público. En la Unión Europea ha sido un elemento clave por cuanto se ha vinculado al cumplimiento de requisitos cuantificables económicamente tanto la entrada en el euro con la aplicación de los procedimientos de déficit excesivo (que por cierto, no se aplicaron cuando Alemania o Francia estaban en situación claramente negativa en esta materia).

Aquí el problema es especialmente grave en la medida en que incluso desde la Oficina Estadística Europea, Eurostat, se han dado las pautas de cómo ha de actuarse en ese punto. Más aún, ciertos comportamientos que, hasta ahora se creían sintomáticos de entidades privadas, se han producido en el campo de la gestión pública, como lo prueba la manipulación de las cuentas públicas en Grecia con la finalidad de poder acceder a la Unión Económica y Monetaria y, en consecuencia, a la moneda común. Si el fenómeno griego es, aparentemente, patológico puntual, el uso de la contabilidad ha alcanzado una naturaleza estructural en toda Europa occidental. Es el uso excesivo de los instrumentos estadísticos a que haré referencia con posterioridad, que tiene una notable importancia en materia de contabilidad pública por el efecto que ha podido tener sobre la calificación de las agencias de calificación.

Todo ello, claro está, se puede efectuar en la medida en que las reglas del SEC 95 –la norma contable europea, hoy sustituida por el SEC 2010- tienen un halo suficiente de indeterminación para que resulte factible. No sólo eso sino que, además, Eurostat en la interpretación de las reglas a efectos del déficit público ha fomentado el uso de la ingeniería jurídica para alterar los efectos sobre el déficit público, como prueba bien a las claras la utilización de instrumentos que se separen de la fisonomía tradicional de los contratos de obra. Bien se podría decir, incluso, que el organismo estadístico europeo premia una buena utilización de la ingeniería financiera, de los trucos contables, de los recovecos que se abren en el SEC 95, mediante la desconsolidación de dichas operaciones en las cuentas de dicho Estado, que permite mantener un alto nivel de inversión y una mejor prestación de los servicios públicos. Lo cual no deja de resultar paradójico ya que con ello se abre la puerta a la duda sobre la realidad contable de los entes públicos europeos. Y no estamos hablando sólo del caso griego –en donde hubo una manipulación consciente de la contabilidad pública, incitada por personas que supuestamente después vendrán a solucionar los problemas estructurales griegos- sino de la totalidad del sistema europeo, ya que estas reglas son comunes y se aplican en todos los países que están vinculados a él por estar en la moneda única.

El problema no es sólo de naturaleza económica, sino también política y afecta a la calidad de la democracia actual. En efecto, con las consideraciones anteriores, parece legítimo plantearse hasta dónde resulta posible un control, político y jurídico, de la actuación de las Administraciones públicas. Podríamos recordar aquí el debate sobre la magnitud del déficit público español de 2012 según se incluya o no el rescate solicitado para reflotar entidades de crédito (lo que parece lógico teniendo en cuenta que el crédito lo solicitó el Gobierno, con independencia del uso que se le dé). El uso político del mismo hace ver cómo se puede jugar con algo contante en el debate político, dificultando el análisis por la ciudadanía. Por no hacer referencia a otro caso que ya se ha mencionado en este estudio, el de la construcción de infraestructuras.

El ejemplo de la construcción de infraestructuras es indicativo de cómo funcionan las cosas desde la perspectiva del control político: se trataría de analizar operaciones complejas, en donde las prestaciones de cada una de las partes están diseminadas en diversos elementos cruzados entre ellos y en muchos casos dependientes de terceros absolutamente imprevisible, esto es, sin un nivel suficiente de concreción. El uso de las entidades instrumentales pone, además, un segundo nivel de dificultad para el control jurídico-político de la actuación de estas fórmulas de colaboración y en donde los efectos sobre la contabilidad y el déficit público han de ser controlados con mucho cuidado para no caer en problemas como los que tuvo la Comunidad de Madrid y el Metrosur. Nótese, por ejemplo, que los aporte de capital a una sociedad mercantil pública no computa a efectos del SEC… Imaginemos el control que se puede hacer en un pleno municipal -por meros problemas de procedimiento- o incluso en relación cuando el contrato lo ha otorgado el Estado y ni siquiera ha de pasar por otro instrumento de control que el que, en su caso, haga el Tribunal de Cuentas. Podemos estar hablando de una decisión estratégica, que condicione la política de los próximos años, como ha ocurrido con la reciente decisión sobre el modo de prestación de los servicios sanitarios, que ha tomado la Comunidad de Madrid.

VI. La crisis económica y las nuevas funciones del Estado

Como ha señalado recientemente García-Andrade, “entre las muchas y aceleradas transformaciones que la actual crisis económica nos está deparando debe anotarse la que ha convertido a los Estados en garantes de buena parte de sus economías e incluso de las ajenas. Esta novedosa situación trae causa de los avales y otras garantías pecuniarias que los Estados han otorgado masivamente en favor de sectores enteros de la economía, de entidades territoriales y de otros Estados, ante las dudas suscitadas sobre la capacidad de todos estos últimos para atender las obligaciones de pago que previamente habían contraído”.

Estas nuevas funciones de los poderes públicos traen causa de una de las consecuencias de la crisis económica: la socialización de las pérdidas de las entidades de crédito que han hecho que sean los poderes públicos los que hayan tenido que salir en su rescate (el cual se transforma en ese mismo instante en rescate público al transformarse en deudor principal)

Ahora bien, la función de avalista no deja de estar llena de riesgos. Aparentemente resulta sencilla, en la medida en que el aval no exige disponer de dinero constante para su satisfacción. Pero al mismo tiempo, tiene el problema de que en el momento en que aparece la situación de crisis el resultado impide acometer otras políticas públicas diferenciadas. La cuantía contribuye a esta conclusión, en la medida en que en los momentos de mayor intensidad de la crisis, la partida de avales llegó a superar los 300.000 millones de euros, más del 100% de los gastos presupuestados.

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