Mal control economico del sector público

ACUAMED y el mal control económico del sector público

Mal control economico del sector público. La reapertura del caso ACUAMEDy otros muchos que tienen como causa central el mal uso del dinero público nos han puesto en la pista de uno de los mayores problemas que tiene la gestión pública en España: el deficiente control económico del sector público. Deficiencia que, como veremos, deriva tanto elementos jurídicos como de pura gestión gestión pública.

Para entender el problema, hemos de partir de una realidad.Todo el sector público no está sometido al mismo régimen jurídico. Es cierto que las que se pueden denominar Administraciones Públicas matriz (Estado, Comunidades Autónomas, Ciudades autónomas, Provincias, Islas y Municipios) tienen un régimen jurídico equivalente. Pero, a partir de este punto, cada una de ellos tiene la posibilidad de crear entidades instrumentales de muy diverso tipo: sometidas parcialmente al derecho público y al privado; sociedades mercantiles, fundaciones y otros entes que encuentran su razón de ser precisamente en la flexibilización de su régimen jurídico, tales como el personal, la contratación o su control económico-financiero.

Efectivamente, uno de estos puntos en los que se relaja el régimen jurídico de las entidades instrumentales es el referido a su control económico: ya sea el que se realiza a priori, o a posteriori. De hecho, como vimos en el caso ACUAMED, hay entidades como las sociedades estatales de obras públicas creadas por Aznar en 1996 cuya función estaba precisamente en que las obras públicas no computaran en la contabilidad nacional a efectos del déficit. Esto es, un problema que afecta a las consecuencias del control contable. Pero volvamos al control económico.

El control económico-financiero de la entidadesfilialesde las Administraciones públicas tiene su punto más relevante en el hecho de que muchas de ellas están sometidas al Derecho privado. Este dato va a repercutir en los dos momentos en que se puede hacer este control económico financiero: uno previo al gasto, que es el que se denomina de carácter interno y que es ejercido, en principio, por los órganos de intervención; en las condiciones especiales que se verán con posterioridad. Otro, de naturaleza externa, que es la actividad fiscalizadora que efectúa el Tribunal de Cuentas (o equivalente) y que se realiza a posteriori.

Y aquí veremos queuna cosa es que estén sometidos a la Intervención y al control del Tribunal de Cuentas y otra muy diferente es determinar cuál es la intensidad con la que se efectúa el control.

Pues bien, el control interno está sustancialmente limitado. De las tres modalidades que recoge la Ley General Presupuestaria como formas de control económico de las Administraciones Públicas, dos de ellas no se aplican a las entidades que no son Administraciones Públicas. Coinciden, además, en que estas dos son las que resultan más convenientes para examinar la razonabilidad del gasto:

El primero es que se efectúa con carácter previo a la realización del gasto sobre los actos que pueden suponer pagos con fondos públicos “con el fin de asegurar que su gestión se ajuste a las disposiciones aplicables en cada caso”, tal como dispone el art. 148 LGP. NO se aplica a todas las entidades.

El segundo, el control financiero permanente es aquél que “tendrá por objeto la verificación de una forma continua realizada a través de la correspondiente intervención delegada, de la situación y el funcionamiento de las entidades del sector público estatal en el aspecto económico-financiero, para comprobar el cumplimiento de la normativa y directrices que les rigen y, en general, que su gestión se ajusta a los principios de buena gestión financiera y en particular al cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y de equilibrio financiero” (art. 157).NO se aplica a todas las entidades.

Auditoría pública.Esta forma de control SI se aplica a todas las entidades, aunque hay que recordardos factores importante a la hora de valorar su importanciapráctica:

  1. Constituye un examen a posteriori de la ejecución de los programas que haya puesto en marcha la sociedad estatal, nunca constituye una evaluación de los mismos que pudiera servir para cambiar los objetivos que pretenda conseguir.
  2. Su realización de las auditorías anuales no es obligatoria para todas ellas sino que se efectuará sólo en el supuestos de que la sociedad respectiva esté incluida en el Plan que apruebe el correspondiente servicio de intervención.

Por lo que respecta alcontrol del Tribunal de Cuentas(u órganos equivalentes de las Comunidades autónomas), también tiene sus problemas derivado del debilitamiento del control que efectúa de las cuentas de las entidades instrumentales de las Administraciones Públicas.

Con carácter general, la acción fiscalizadora del Tribunal de Cuentas afecta tanto a aspectos que son propiamente de legalidad, como a elementos que son de adecuada gestión pública. Se pretende, pues, que a través del Tribunal de Cuentas, las Cortes Generales puedan contar con una adecuada evaluación de la gestión presupuestaria, y no sólo en su aspecto de sometimiento a la legalidad sino, quizás más significativo políticamente, en el aspecto de buena gestión, es decir de eficiencia, de racionalidad y de aprovechamiento al máximo de los recurso que el legislativo mismo puso a disposición del ejecutivo.

La fiscalización de las cuentas de las sociedades instrumentales se realiza, en consecuencia, en el marco de la Cuenta General, de las que forman parte ya que hay que incluir la Cuenta General del sector público empresarial. No obstante, esto no supone que haya, anualmente, un examen de la totalidad de las partidas sino que la concreción de las actividades se efectúa tras la aprobación por el Pleno del Tribunal de Cuentas de su Programa Anual de Fiscalización, según se establece en el art. 3 de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.

A ello se añade otro gran problema de las entidades públicas sometidas al Derecho privado: uno de los grandes problemas que tiene el régimen de estas sociedades, sobre todo si se han transformado en instrumentos para la ejecución de las políticas públicas: Los principios que rigen la contabilidad pública no son los mismos que los de la contabilidad privada.

A ello se añade un elemento que afecta a la situación de estos organismos de control externo. Ciertamente, resulta complejo que con los medios materiales y personales sea factible un control exhaustivo de todas las operaciones y, por ello, se ha de recurrir a análisis aleatorios, de aquellas operaciones que resultan más significativas, sobre todo cuando nos encontramos ante entidades sometidas al Derecho privado.

Este es un problema que se ha incrementado mucho en la pasada legislatura en la que se eliminaron Tribunales de Cuentas autonómicos y se encomendó el control al Tribunal de Cuentas del Estado, que carece de medios suficientes para llevarlo a cabo con carácter intenso. Fue, de hecho, una de las medidas estrella que recogió el Gobierno en su Informe para la Reforma de las Administraciones Públicas(informe CORA).

El caso ACUAMED nos coloca, por último, ante el régimen de las sociedades estatales de obras públicas. El único caso en el que se ha fiscalizado por el Tribunal de Cuentas, se llega a una recomendación que hay que recuperar y que es común a todas las sociedades de obras públicas: “sería recomendable que se valorara la necesidad de seguir manteniendo esta modalidad de instrumentos de gestión, en particular si se tiene en cuenta que estas Sociedades se encuentran sometidas en un grado significativamente menor que la Administración General del Estado a las normas del derecho presupuestario y administrativo”. Una recomendación que se hizo en el Congreso de los Diputadosel 9 de diciembre de 2014 por parte del Presidente del Tribunal de Cuentas y que, como se ha podido apreciar, ha caído en saco roto.