La colaboración público privada (PPP, acrónimo de Public Private Partnership) vuelve a estar de moda. Tras su estructuración a partir del programa PFI por el gobierno conservador británico de Major, después haberse utilizado mucho en Europa por su nulo efecto en contabilidad nacional,  ha retomado fuerza en los últimos tiempos en diversos lugares del mundo. Cogiendo dos ejemplos de latitudes muy diferentes, Junker lo ha tomado como mecanismo de provisión de las infraestructuras que necesita Europa y para impulsar el desarrollo económico y la creación de empleo. En Puerto Rico, en unas magnitudes económicas más limitadas, se habla reiteradamente de ellas (alianzas público privadas, se denominan) para resolver los problemas de falta de infraestructuras en un contexto adverso.

En principio, la idea puede no ser vista con malos ojos. Un particular asume el coste de construir la infraestructura y el riesgo de su explotación económica, se paga en función del uso y volverá a manos publicas al final de plazo estipulado en el contrato. Esta es la teoría.

Los modelos de colaboración público privada no suelen ser operaciones simples. A partir de aquí comienzan los problemas, y, por ello, resulta imprescindible analizar muy cuidadosamente tanto el realizar una operación con esta fórmula jurídica como el articulado del contrato. La experiencia nos ha proporcionado demasiados ejemplos negativos, tanto por el coste, como por la mala calidad del servicio, por el deficiente control democrático y de ejecución e incluso por los efectos en clave de contabilidad nacional. Articulando los riesgos que pueden provocar los PPP encontraríamos, al menos, los siguientes:

1. El riesgo del apoyo público y la dificultad del reintegro. Usualmente las operaciones de PPP tienen fórmulas de apoyo público tanto en los procesos de construcción de la infraestructura como en los de su explotación. En otro lugar, he relatado cómo este apoyo puede ser superior al dinero aportado por el concesionario con lo que el principio de que la mayor parte del riesgo de construcción y de explotación debe tenerlo el contratista no se da. Da igual la fórmula: si el Estado garantiza, como suele hacer, paga.Da igual si otorgó seguros de cambio y avales, rescató concesionarias en quiebra, confirió privilegios fiscales, entre otras cosas. Siempre paga… mas.

2. El riesgo del rescate público. Una obra pública mal planificado, con un coste excesivo o con una inidónea asunción de riesgos por el contratista provoca que la entidad concesionaria entre en quiebra. El rescate de las autopistas de peaje españolas es un buen ejemplo que, además, se ha repetido en el tiempo. Aquí lo paradójico es que el Estado saldrá en su rescate con lo que no sólo perderá el reembolso del apoyo prestado sino que deberá hacerlo con las entidades financiadoras.

3. El riesgo del espejismo contable. En ocasiones, por impulso de Eurostat, las operaciones de PPP se han realizado con el objetivo de tener infraestructuras que no computen como deuda publica ni como deficit publico… aunque hay que pagarlas. Eurostat fue muy expresivo sobre cómo evitar el coste en déficit y deuda de una infraestructuraa través de un manual que estaba hecho pensando en la contabilidad de diseño para las operaciones de PPP. En la actualidad las cuentas públicas están llenos de este tipo de activos tóxicos, además se han hecho a muchos años vista.

4. El riesgo del mayor coste. Una operación de PPP, sea de la naturaleza que sea, resulta mas cara que su realización a través de otros procedimientos. Hay dos razones que lo explican: el mayor tipo de interés que tienen que soportar las entidades privadas por comparación al Estado que nunca quiebra y, en segundo lugar, el beneficio industrial. Estamos hablando de un mayor coste que puede rondar el 25%.

5. El riesgo de la Administración pública inadecuada. Un PPP sin una administración que controle al concesionario es un PPP ineficaz que regala dinero público. Los PPP requieren exhaustivos controles de calidad para determinar cuánto hay que pagar al contratista y para determinar el grado de satisfacción de los ciudadanos con los servicios. El contrato tiene que estar estructurado de este modo para garantizar el value for money tan típico de los PPP. Pero el papel de la Administración que está vigilante del contratista no termina aquí: cumple una función esencial para la determinación de cuáles son las necesidades básicas de la ciudadanía, lo que servirá para estructurar ulteriores contratos de forma adecuada.

6. El riesgo de la atipicidad legal. Las PPP son la consecuencia de que, en palabras de la Unión Europea, “son necesarias nuevas ideas, cláusulas innovadoras, así como la superación del concepto tradicional de “público” con el fin de fomentar esta tendencia a nivel comunitario”. Parafraseando el título de una novela de Julio Cortázar, un modelo para armar, un mecanismo abierto para que, en función de las necesidades públicas y las posibilidades de satisfacerlas por parte de los particulares se organice una relación contractual compleja, de difícil control democrático. Y con ello aparece el riesgo para lo público.

7. Las dificultades de reinternalización. Las experiencias también nos muestran las dificultades que existen para la prestación del servicio de forma directa, como han mostrado los supuestos de remunicipalización de servicios y que he analizado en otro post.

Como se puede ver, más alla de los problemas ideológicos (que también los hay y que se articulan sobre la privatización de lo publico) las PPP no son inocuas. Lo anterior no significa, en modo alguno, que se deban eliminar como forma de prestar servicios y proveer infraestructuras. Pero significa ser muy cuidadoso sobre qué operación se desarrolla bajo estos presupuestos y qué régimen jurídico se le proporciona y qué mecanismos cuenta la Administración para su vigilancia. Algo que las Administraciones públicas no suelen tener muy presente.

Y ello pese a que la propia Unión Europea ha señalado que, más allá de que sean fórmulas atractivas “está claro que el recurso a las APP no se puede presentar como una solución milagro para el sector público, agobiado por las presiones presupuestarias. Nuestra experiencia demuestra que una APP mal preparada puede dar lugar a costes muy elevados para el sector público”.

Un artículo desarrollado sobre esta cuestión es el que publiqué en la Revista de Administración Pública sobre esta cuestión, Colaboración Público Privada.